发票是经济活动的记账凭证，也是国家税收治理的神经末梢。2026年10月19日，国家税务总局集中曝光3起纠治“开票经济”涉税问题案件：有的地方以税收返还方式引进“开票公司”，违规代开发票数十亿元；有的企业虚构贸易、循环开票，把“纸面繁荣”变成套取信贷的工具；有的团伙无中生有虚开增值税专用发票，再以虚假投资骗取财政补贴上千万元。三起案件集中揭示了一种游离于真实交易之外、以票牟利的灰色生态——“开票经济”。本文以案件为线索，梳理虚开发票、违规代开发票、骗取财政奖补的法律责任，并为企业和经营者划出合规红线。
一、事件回放：三起案件的来龙去脉
其一，南昌“开票公司”案。2020年，江西南昌经济技术开发区管委会通过税收返还方式引进芝麻开门电子商务有限公司，并约定“年实现开票金额预计10亿元，缴税不低于1000万元”。2020年以来，该公司利用负责邮政代开发票信息系统开发及运维之便，违规代开发票金额达43.4亿元，其中违反江西省税务局关于代开发票品目限制的规定，开具砂石、水泥、混凝土等品目发票5.9亿元，并获取地方财政奖补合计2407.51万元。税务部门在暂停其开票的同时，下发《税务事项通知书》，责令其限期缴纳税款560.35万元，并对涉嫌违法犯罪行为移送相关部门处理。涉案税务机关24名工作人员因放任失管等问题，分别受到撤销党内职务、撤职、执法过错责任追究等处理。
其二，广西“循环开票”案。2023年至2025年，广西南宁轩鹏农业发展有限公司利用虚假资质获得多家地方国企的生猪购销业务，盗用屠宰证等手段骗取数电发票额度，累计对外开具发票金额近88亿元，同期取得发票金额约22亿元，其中绝大多数购销业务均为虚假的生猪交易。该公司通过实际控制的关联企业参与转售，形成“轩鹏卖给国企、国企再转售、最终卖回轩鹏”的虚假贸易循环，并编造虚假事由，诱使地方国企向银行贷款提前支付采购货款，将资金挪作他用。风险暴露后，公司实际控制人失联逃往境外，参与交易的多家国企巨额资金无法收回，其中一家经济损失就高达6000万元。目前，税务部门已对相关企业立案查处并暂停发票使用，公安机关正在侦办。
其三，红河“虚开骗补”案。2023年至2024年，以李虎森为首的犯罪团伙在云南红河州成立公司，在无真实业务的情况下虚开增值税专用发票24份、接受虚开增值税专用发票20份，虚开发票价税合计2739.97万元；同时在不具备投资能力的情况下，通过虚假投资虚增投资规模、伪造业务假象，骗享地方政府生产设备购置补贴政策，累计骗补1000万元。2025年9月，税务部门依法作出追缴税费款、加收滞纳金并处罚款共计199.14万元的处理处罚决定。2026年3月，蒙自市人民法院一审宣判，团伙主犯李虎森犯合同诈骗罪、虚开增值税专用发票罪，判处有期徒刑14年4个月，并处罚金45万元。
二、什么是“开票经济”
“开票经济”是违规招商引资和“内卷式”竞争的突出表现形式之一。较为典型的是不法分子通过空壳企业虚开发票骗享财政奖补、关联企业之间“相互开票”“循环开票”等方式，人为做大销售规模，制造“数字繁荣”假象。其背后往往有地方政府以税收返还、财政奖补等政策“招商引税”的影子：政府要政绩、企业要补贴，双方一拍即合，却把“发票”异化为套利工具。
这种生态的危害是多重的。虚开发票直接侵蚀增值税链条的抵扣与退税基础，造成国家税款损失；循环开票制造虚假业绩，误导信贷与投资决策；以补贴为饵的“开票经济”挤占真实企业的政策资源，扰乱公平竞争的市场环境，阻碍全国统一大市场建设。税务总局相关负责人表示，税务部门将进一步增强“甄别力”、提高“精准度”，深入推进常态化科学精准纠治“开票经济”。
三、行政责任之网：虚开与违规代开的罚则
发票管理的基础规则，规定在《税收征收管理法》与《发票管理办法》之中。《税收征收管理法》第二十一条确立了税务机关作为发票主管机关的地位，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督，并明确发票的管理办法由国务院规定。
《发票管理办法》（2023年修订）对“开票”行为划定了明确边界。第十六条规定，禁止非法代开发票；第二十一条规定，任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。第三十五条则明确罚则：违反规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法代开发票的，依照前款规定处罚。
对照三起案件：南昌案中，芝麻开门公司违规代开发票43.4亿元，远超行政违法的量罚区间，被责令限期缴纳税款并移送涉嫌犯罪线索；轩鹏公司被税务部门立案查处并暂停发票使用；红河案中李虎森团伙被追缴税费款、加收滞纳金并处罚款199.14万元。行政层面，涉票违法还可能触发税收保全与强制执行、纳税信用降级、列入重大税收违法失信主体名单等联动后果，一处失信、处处受限。
南昌案还暴露出基层税务人员“放任失管”的治理问题。对履职不到位的执法人员追究执法过错责任、党纪政务责任，说明“开票经济”的治理不只是企业合规问题，也是执法队伍规范化建设问题。
四、刑事红线：虚开与骗补的罪与罚
当虚开行为达到数额标准，就跨入刑事领域。
《刑法》第二百零五条规定，虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产。虚开增值税专用发票以外的其他发票，情节严重的，依照第二百零五条之一虚开发票罪处理，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
值得注意的是，并非所有“开票行为”都当然构成虚开增值税专用发票罪。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕4号）第十条规定，具有下列情形之一的，认定为虚开增值税专用发票：没有实际业务开具发票的；有实际应抵扣业务但开具超过实际应抵扣业务对应税款的发票的；对依法不能抵扣税款的业务，通过虚构交易主体开具发票的；非法篡改发票相关电子信息的；违反规定以其他手段虚开的。解释同时明确，为虚增业绩、融资、贷款等不以骗抵税款为目的，没有因抵扣造成税款被骗损失的，不以虚开增值税专用发票罪论处。这一出罪规则划清了“行政虚开”与“刑事虚开”的边界，也对辩护实务提出了更高要求——罪与非罪，关键在于主观目的与是否造成税款被骗损失。
红河案则展示了“骗补＋虚开”的叠加后果：以虚假投资骗取财政补贴1000万元，构成合同诈骗罪；无真实业务虚开增值税专用发票，构成虚开增值税专用发票罪。数罪并罚之下，主犯被判处有期徒刑14年4个月、并处罚金45万元，虚开链条上的“票、款、补”全环节均被追责。
五、财政奖补的合规边界：从“招商内卷”到“公平竞争”
三起案件的共性，是地方财政奖补、税收返还政策成为“开票经济”的温床。南昌经开区以“年开票10亿元、缴税不低于1000万元”为条件引进开票公司并给予税收返还，红河团伙瞄准的是生产设备购置补贴。这些政策安排，正是《公平竞争审查条例》要约束的对象。
《公平竞争审查条例》（国务院令第783号，2024年8月1日起施行）第十条规定，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；其他影响生产经营成本的内容。
换言之，以税收返还、财政奖补为筹码“招商引税”，如果缺乏法律、行政法规依据或未经国务院批准，本身就可能构成公平竞争审查的违规事项。对企业而言，此类补贴并非“白拿”：一旦政策依据被认定违规、补贴所对应的“业绩”系虚开所得，补贴面临追回，企业还可能因虚开、骗补甚至诈骗等罪名陷入刑事风险。对政府采购供应商而言尤其需要警惕——政采项目的资格条件、履约记录与税务信用深度联动，涉票违法记录可能直接影响投标资格与履约评价。
六、企业合规启示
第一，真实业务是唯一根基。发票必须基于真实交易开具，合同、货物（服务）、资金、发票应当“四流一致”。任何“挂靠开票”“按金额开票”“先开票后补业务”的操作，都踩在虚开的红线上。
第二，警惕被“循环”裹挟。业务伙伴要求配合“走账”“过票”“背书”时，哪怕对方是国企、是长期客户，也要核查交易实质；一旦卷入循环开票，轻则行政处罚，重则身陷囹圄。
第三，数电发票时代没有“信息差”。数电发票已将票面要素全面数字化、号码全国统一赋予、开票额度智能授予，信息通过税务数字账户自动流转，与纸质发票具有同等法律效力。在“以数治税”的背景下，虚开、代开、变造的空间被极限压缩，侥幸心理最危险。
第四，涉票争议要早应对。收到《税务事项通知书》、税务稽查通知时，及时梳理业务证据，依法行使陈述、申辩、听证权利；确属违法的，积极补缴税款滞纳金、配合整改，争取从宽处理。
第五，律师的专业价值。无论是企业合规体检、稽查应对、行政处罚听证，还是虚开案件的刑事辩护，都应当把“票税一体”的事实链、证据链梳理清楚，围绕真实业务、主观目的、税款损失三个核心要素展开论证。
结语
发票是商业文明的信任凭证，也是国家税收治理的神经末梢。“开票经济”的实质，是以虚假发票制造虚假繁荣，把地方政策资源变成少数人的套利工具。税务总局集中曝光三起案件，传递的治理信号明确而坚决：虚开必查、骗补必追、失职必究。对经营者而言，最好的合规策略从来朴素——做真实生意，开真实发票，拿合规补贴。这既是法律的要求，也是企业走得长远的前提。