发文单位：新疆维吾尔自治区人民政府办公厅

文　　号：新政办发〔2007〕86号

发布日期：2007-7-9

执行日期：2007-7-9

生效日期：1900-1-1

伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各有关部门：

　　《自治区旅游业发展第十一个五年规划》已经自治区第十届人民政府第36次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二〇〇七年五月二十四日

自治区旅游业发展第十一个五年规划

　　“十一五”时期是我区全面建设小康社会的关键时期，也是旅游业大发展的重要机遇期。《自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称自治区“十一五”发展规划）明确提出，要进一步“培育和壮大旅游业，打造精品景区景点，把旅游业培育成为我区重要的支柱产业”。为明确“十一五”时期自治区旅游业的发展方向和战略目标，根据自治区“十一五”发展规划，结合旅游业实际，制定本专项规划。

　　第一章 “十五”旅游业发展情况

　　第一节 计划目标完成情况

　　“十五”期间，新疆旅游业快速发展，产业规模不断扩大，产业结构进一步优化，旅游总收入持续稳定增长，占自治区GDP的比重由1996年的1.4%上升到2005年的5.4%，提高了4个百分点，产业地位得到较大提高。到2005年，“十五”期间的各项目标均超额完成。

　　一、经济指标完成情况

　　“十五”期间，累计接待入境旅游者136.66万人次，创汇4.4亿美元；接待国内旅游者5484.1万人次，国内旅游收入479.44亿元人民币；旅游总收入515.96亿元人民币。与“九五”期间相比，入境旅游者人数增长24.4％，创汇增长11.7％；国内旅游者人数增长71.4％，国内旅游收入增长149.8％。

　　二、旅游产业发展情况

　　“十五”期间，旅游产业地位不断提高。自治区党委、自治区人民政府高度重视旅游业，提出了把旅游业培育成为自治区重要支柱产业的目标，加强领导，加大扶持力度，将旅游业作为六大支柱产业体系之一，纳入全区国民经济和社会发展规划。

　　（一）产业体系不断完善。至2005年底，全区有旅游星级宾馆饭店286家，客房2.8万余间，床位数5.5万余张；旅行社378家，其中国际旅行社39家，各类语种导游5860人；直接从业人员15万余人，间接从业人员60余万人；旅游股份有限公司4家；旅游汽车5000多辆；已开发旅游景区（点）468个，被评为国家A级的景区93个，其中4A级景区3个；国家级森林公园13处，国家地质公园2处；国家级自然保护区6处；国际狩猎场18处；优秀旅游城市10座；全国工农业旅游示范区（点）12个。旅游专业院校3所，开设旅游专业的高等院校17家，中等专科学校20家；旅游规划设计资质单位16家。有10个地州市设立了旅游培训中心，自治区与各地旅游培训中心已形成基础技能培训网络。民航、铁路、公路、口岸和通讯、能源、电力等与旅游业密切相关的产业基础设施得到改善，为旅游业快速发展奠定了良好基础。

　　（二）产品开发不断提升。旅游“六大要素”的配套协调发展，促进了旅游产品开发，形成了以丝绸之路为主线、“五区三线”为重点的发展格局，重点打造了以喀纳斯为核心的自然生态游，以喀什、吐鲁番为重点的丝绸之路文化旅游，并在此基础上延伸开发了民俗风情游、冬季冰雪游等具有地方特色的系列旅游产品。

　　（三）宣传促销不断加强。针对入境游和国内游两大市场，实施“整体推介、逐级推进、深度开发”的宣传促销战略，开展了多渠道、多形式、多层次的宣传促销活动。通过举办和参与各类旅游交易会、各种旅游节庆活动，扩大了旅游品牌的影响，树立了旅游业整体形象。政府增加旅游宣传促销经费，对旅游业大发展产生了积极促进作用。

　　（四）招商引资不断扩大。“十五”期间，旅游业累计招商引资额达60多亿元人民币，吸纳多种成份的社会资本，投资我区旅游资源的整合与开发。累计申请到国债资金3.63亿元人民币，投入了26个旅游基础设施项目建设。

　　（五）企业改革不断深化。通过联合、兼并、股份合作、出售等形式，吸引社会资本和人才，打破资源分散、地区分割和所有制界限，重组优势资源，组建了大西部旅游股份、新疆旅游股份、西域旅游股份和南疆中坤旅游集团等大型旅游企业，增强了我区旅游企业竞争力和抗风险能力，促进了旅游企业向市场化、品牌化和国际化方向发展。

　　第二节 主要问题与不足

　　一、行业管理体制不完善

　　旅游业宏观管理与协调乏力，景区（景点）条块分割、多头交叉、重复管理现象严重。资源配置以行政手段为主，阻碍了旅游业向“大旅游、大市场、大产业”方向发展。旅游 法规，严格落实环境影响评价制度、环境保护“三同时”制度和环境保护竣工验收制度等。旅游规划与旅游建设项目的环境影响评价须明确旅游环境保护的目标、任务和主要措施。严格规范开发程序与方法，杜绝盲目破坏自然资源的旅游开发活动。

　　二、坚持保护优先，严防生态环境破坏

　　坚持保护优先、合理开发原则。重要和敏感的生态区域应严格规范旅游活动。在自然保护区的实验区、重要生态功能保护区进行旅游开发建设，应遵循“区内旅游、区外服务”的要求，合理划定功能分区，确定合理的环境游客容量、旅游区域和线路。在自然保护区的核心区和缓冲区、发生严重退化的重要自然生态系统、具有重要科学价值的自然遗迹和濒危物种分布区、水源地保护区，禁止进行旅游项目开发和旅游服务设施建设。严禁毁林毁草、乱采滥挖野生植物、开山取石、挖土采沙、围湖（海）造田、改变自然水系等破坏生态行为，严格落实需配套采取的环境保护措施和生态环境恢复措施，确保景观的协调一致性。景区绿化以当地物种为主，防止引进外来入侵物种。

　　三、完善基础设施建设，确保污染物排放达标

　　完善基础设施建设。景区内应提倡采用节能环保设备、清洁能源、新型材料以及环保型动力的交通、游览运输工具。旅游区内的“三废”必须有相应的处置措施，确保旅游设施与环境保护设施相配套，做到环保设施的正常运行，实现污染物达标排放和科学处置；坚决制止旅游景区出现新的人为破坏生态环境和污染环境行为，按照“谁污染谁治理、谁破坏谁恢复”的原则，强制责任方整治，恢复被破坏的环境生态。明确各项环境保护措施，规范建设施工行为。

　　四、加强旅游区生态环境保护管理

　　旅游主管部门要加强对各类景区的管理和监督检查，完善旅游等级考核指标，将景区内的环境保护工作及环境质量作为考核、评价景区的一项重要内容；环境保护部门要加强对旅游区、旅游项目的生态环境监察，及时发布旅游生态环境状况及其变化趋势信息，限期关、停、迁、转不符合环境功能要求的旅游项目。

　　五、强化旅游对资源和环境保护的促进作用

　　树立“环保兴旅”的观念，加强旅游生态环境保护和宣传教育。把生态环境保护纳入各级各类旅游规划，明确旅游生态环境保护的目标、任务和主要措施。加大旅游区环境监管力度，对不利用资源和环境保护的旅游项目不批、不建、不准，限期关、停、迁、转在旅游区内及周边污染环境的项目。建立相关部门之间的合作机制，推动旅游生态环境保护法规和标准建设，加强资源保护和综合利用。

　　六、加强旅游环保宣传，树立可持续发展观念

　　牢固树立“环保兴旅”、“绿色旅游”和环境与旅游可持续发展的观念，坚持有效保护、合理开发和永续利用相结合的原则。积极开展旅游生态环境保护的宣传、教育与培训，加强旅游科普工作，加大舆论宣传监督力度，提高旅游者、旅游管理者和旅游活动其他各方的生态环境保护意识，倡导文明、科学、健康的旅游行为。旅游和环保行政主管部门要做好检查、指导工作，促进旅游业可持续发展。

　　第七章 协调联合与区域合作

　　第一节 完善跨区域旅游合作

　　一、区内合作

　　加强地方与兵团的旅游合作，进一步促进双方在宣传促销、线路开发等方面采取联合行动措施，在石河子、阿拉尔等相关区域进行红色旅游、乡村旅游合作。

　　（一）乌鲁木齐都市圈合作区。乌昌地区、吐鲁番地区和石河子市联合开发以乌鲁木齐为中心的东西南北四条旅游线。

　　（二）丝绸之路北道合作区。伊犁州、博州、阿勒泰地区、塔城地区和克拉玛依市联合开发丝绸之路北道自然生态与游牧文化旅游线。

　　（三）丝绸之路中、南道合作区。喀什、阿克苏、和田、巴州和吐鲁番等地、州联合开发丝绸之路中道文物古迹与民俗风情旅游线和南道大漠生态特种体验旅游线。

　　二、省区间合作

　　丝绸之路合作区：与甘肃、青海、宁夏、陕西等省区联合形成丝绸之路区域合作；协同建立西北五省区及西藏区域旅游协作机制，促进西北区域旅游经济圈的发展。

　　三、国际旅游区域合作

　　（一）乌鲁木齐旅游商品贸易特区。充分发挥乌鲁木齐市区位优势与旅游资源优势的叠加效应，争取国家政策倾斜，建设乌鲁木齐旅游贸易特区及欧亚大陆航空网络中转中心、中亚地区商贸中心和客货流集散地。

　　（二）中国—哈萨克斯坦合作带。依托霍尔果斯、阿拉山口、巴克图、吉木乃、阿黑土别克等口岸优势，开展边境观光旅游。

　　（三）阿尔泰区域四国旅游贸易区。依托向俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古国开放的口岸，加强区域合作，发展边境观光旅游和边境贸易。

　　（四）依托喀什建设中西亚多国旅游商品贸易区。以喀什为中心，以红其拉甫和伊尔克什坦口岸为依托，以城镇为支撑，推动我国与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度等多国贸易旅游区的形成和发展。

　　第二节 建立沟通与协作机制

　　加强各相关部门对重大问题的先期沟通和共同研究，扩大与各行业及兵团的合作，争取发展改革、财政、交通、国土资源、林业、畜牧、环保、民航、铁道、文化、口岸等部门对旅游业的支持。推动建立银旅、科旅、教旅、体旅等合作机制，与信息产业和各种媒体广泛合作，充分调动社会资源促进旅游业发展。

　　与相关部门密切合作，加强对国际、国内和出境旅游市场的引导与管理，建立科学合理的旅游价格体系，完善旅游投诉受理制度，全面推行旅游者人身保险，实行重大安全事故报告制度。积极配合公安、安全机关打击破坏旅游设施、危害旅游者人身财产安全的违法犯罪活动，切实保障旅游者安全。

　　第八章 人力资源开发

　　第一节 旅游人力资源开发目标

　　加强培育旅游人力资源市场体系，引入人才竞争机制，创造人才竞争和激励机制。实行区内人才培训与国内引进人才相结合、在职培训与院校培训相结合，全面培养管理型、研究型、操作服务型等各类旅游管理和服务人才。

　　“十一五”期间，企业中高级管理人员应达到大专以上文化水平，从业人员80%达到高中以上文化水平或来自于旅游职业学校。高级管理人员应懂外语并能熟练使用电脑，骨干企业和管理部门的负责人应从高学历的人才中招聘。管理部门应引进和培养相关专业高级人才，将旅游人才管理纳入社会化、市场化、产业化轨道，为旅游企业提供培训、招聘、测评、薪金制度设计等服务。

　　据世界旅游理事会（WTTC）统计，目前全球旅游就业人数占世界人口的1.2%，旅游经济就业人数占3.5%，新疆乃至全国远远达不到这一比例，具有明显发展潜力。

　　第二节 旅游人力资源开发措施

　　一、建立和完善旅游教育培训管理机构

　　各地旅游局要建立教育培训机构，县级旅游局要有专人负责培训工作，制定培训制度、计划和目标，指导旅游培训工作。以旅游管理和行业协会为主，指导全行业的教育培训，企业设立培训机构和专职人员，负责本企业在岗培训，逐步形成全区完整的旅游职业培训体系。

　　二、建立多层次的教育培训体系

　　针对不同培训对象建立多层次的教育培训体系，采用不同培训内容和培训方式。实行学历教育和非学历教育相结合，由教育部门负责正规化旅游专业教育，旅游部门负责职工岗位培训，实施行业技术培训等级考核上岗制度。

　　三、重视成人教育、继续教育和终身教育

　　鼓励旅游企事业单位干部职工参加各类成人教育，开展继续教育，提倡“终身教育”，鼓励自学成才。

　　四、建立专业人才库

　　招聘、引进宾馆经营管理，旅游公关、策划、导游，旅游规划、开发及工程技术和高级销售等方面人才。聘请区内外和国内外旅游及相关学科专家，建立旅游专家、专业人才信息库。

　　五、加强经济发展相对滞后地区人才培训

　　加强对和田、喀什、克州和博州等经济发展相对滞后地区旅游从业人员的教育培训，协助举办旅游管理及服务人员培训班。

　　第九章 规划实施保障体系

　　第一节 政策保障措施

　　一、构建组织保障体系

　　加强对旅游业发展的组织领导，积极推动成立由自治区党政领导挂帅、相关部门及专家组成的“自治区旅游产业发展领导小组”，建立协商机制，按照职能分工，加强配合协作，共同做好相关工作，解决旅游业发展中的重点难点问题。

　　二、培育多元化旅游市场主体

　　深化旅游行业改革，建立适应市场需求的管理体制和运行机制，通过改组、改制、控股、资产及资源重组等形式，组建专业化旅行社集团、旅游饭店集团、旅游汽车公司和导游公司。加快现代企业制度建设，建立健全有效的激励和管理机制，增强企业活力，促进企业向集团化、规模化、市场化、品牌化、国际化方向发展。

　　鼓励民营和境外投资企业参与旅游业开发经营，促进投资主体多元化，形成多种所有制和经济成分旅游企业公平竞争、互补互促的格局。加强管理部门对企业的引导和服务，改善企业经营环境，宾馆、饭店实行与工业企业同等的水、电、气供应价格，对旅游汽车公司开辟的主要旅游专线实行优惠扶持政策，严禁向旅游企业乱收费、乱摊派和乱检查。

　　三、制定旅游产业投融资政策

　　制定财政、金融、税务、工商等优惠政策，扩大旅游产业融资渠道，鼓励国内外各种经济成分参与旅游资源、项目的开发建设和投资经营，优先支持具备条件的旅游企业通过发行股票、债券等方式融资。

　　发展改革、旅游、财政、金融等部门要对纳入旅游业发展总体规划、符合国家土地政策和规划的重点旅游项目优先安排所需贷款和流动资金。

　　四、制定相关规章制度及规范性文件

　　根据国家有关法律、法规及新疆实际，制定行业管理、景区（景点）管理、资源保护和监督监察等制度，全面推行从业人员持证上岗和资格认证、导游员资格考试等制度，逐步健全法制管理体系，为旅游产业健康发展提供制度保障。

　　加强旅游执法队伍建设和市场秩序的治理整顿，健全执法体系和质量监督网络，建立统一的投诉网络系统，查处各种违法违规行为，切实保护旅游消费者和经营者的合法权益，推进旅游管理的法制化、规范化和科学化。

　　五、研究制定人才机制与政策

　　借鉴国内外成功经验，创造有利于各类优秀人才脱颖而出、人尽其才的机制，制定相应的政策措施，营造吸引、培养、用好人才的良好环境。

　　实施“科教兴旅”战略，加强对旅游人才的教育培训，逐步建立起系统、高效的人才开发体系和教育培训制度，提高旅游从业人员的整体素质，使旅游业行政管理、职业经理、短缺专业和培训师资等人才在数量、素质和结构等方面适应旅游业发展的需要。

　　第二节 资金保障措施

　　一、继续增加旅游产业发展专项基金

　　根据《自治区党委、人民政府关于进一步加快旅游业发展的决定》（新党发（2001）20号）精神，对旅游业实行政策倾斜，确保旅游基础设施建设、旅游发展和宣传等专项资金每年递增15%，重点用于配套重点景区（景点）交通、通信、环保、卫生、供排水、供电等设施建设，改善景区（景点）旅游环境，创造吸引外部资金的有利条件。加大资源保护、宣传促销和人才培训等方面投入。

　　二、争取专项资金与国债投入

　　充分利用国家扶持政策，积极争取国家旅游业专项资金和国债资金，增加景区内部交通、通信、水、电、暖等基础设施及生态环境建设的投入，并将发展专项资金纳入年度财政预算。对批准的重点开发建设项目进行扶持和引导，发挥投资导向作用。

　　三、广泛吸纳社会资金

　　扩大市场开放程度，鼓励跨部门、跨地区的联合开发和资产重组，优先支持具备条件的旅游企业发行债券和股票，逐渐形成良好的旅游开发资本市场。要采取措施，切实改善投资环境，完善旅游投、融资优惠政策，加大招商引资力度，鼓励东部、沿海发达地区以及海外投资集团、民营资本投资旅游产品开发和重点旅游项目建设，筹集更多旅游发展资金。

　　四、积极创造条件改善融资环境

　　加强项目评估和风险控制，鼓励金融机构加大对旅游业的支持力度，增加对旅游基础设施和前景看好的开发项目的信贷投入。鼓励银行参股有前途的中、小企业，进一步密切银企关系，创造有利于中、小企业发展的环境。

　　第三节 行业管理措施

　　一、加强体制改革和机制创新，提升产业整体素质

　　加快培育旅游市场主体，着力培养具有国际竞争力的龙头企业集团。推动行业改革，深化企业改革，创新景区、旅行社和导游管理体制，重点提高行业服务水平和整体素质。健全旅游产业各要素，逐步形成统一开放、竞争有序的市场环境。增强行业管理部门的公共职能、服务职能和监管能力。完善旅游安全保障体系。

　　二、大力完善产业体系，优化市场环境

　　加快旅游产品体系、旅游目的地体系和旅游要素体系、旅游法制体系建设。强化各地旅游发展及景区（景点）规划管理，形成全区旅游规划、市场及项目开发、经营管理有机统筹和规范有序格局。重点建设精品景区和精品线路，促进区域旅游协调发展。完善大众观光、度假、休闲旅游产品体系，大力开发乡村、冰雪、工农业、探险、边境、民俗等专项旅游产品，提高旅游产品文化品位和科技含量。开发特色旅游纪念品。发挥优秀旅游城市的带动作用，提升县市城镇发展旅游经济的积极性和作用。

　　三、加强旅游市场开发，做好新疆整体宣传

　　大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游。健全假日旅游“黄金周”组织协调、信息引导、安全防范和应急处理机制。建立旅游宣传促销基金，加大旅游宣传促销力度，构建多层次促销体系。加强信息化基础设施建设，开展省际、区域和区内的联合协作，整体推介新疆旅游资源，树立鲜明的旅游整体形象。

　　四、加大依法治旅力度，强化市场监督管理

　　依法加强对旅游资源及生态环境的保护，保障旅游业可持续发展。加强旅游市场环境治理，加大旅游常规管理、专项治理和综合整治力度，规范特种旅游及旅行社、导游行为；会同环保、工商、林业等相关部门形成高效联合执法和联动工作机制，大力提升旅游执法队伍的素质，强化执法能力，严厉打击旅游行业非法经营、坑蒙拐骗行为。

　　五、大力构建诚信体系，塑造良好旅游形象

　　规范市场竞争秩序，倡导诚信守法经营，充分发挥旅游协会在行业自律、诚信建设和市场维护方面的作用，建立失信惩戒、诚信鼓励制度，把诚信建设与行业精神文明建设、提高从业人员素质紧密结合起来，促进诚信建设向纵深发展。

　　六、加强合作，创建和谐共赢机制

　　加强相关部门之间的沟通协作，以及对重大问题的研究和沟通，争取各部门更多的支持。建立银行、科研、教育、体育、文化、林业、水利、文物与旅游的合作机制；与各类新闻媒介、网络广泛合作，充分利用各种社会资源促进旅游业发展。