发文单位：上海市人口和计划生育委员会
文 号：沪人口委〔2007〕1号
发布日期：2007-1-9
执行日期：2007-1-9
生效日期：1900-1-1
各区（县）人口计生委、委机关各处（室）、委属各单位：
《上海市人口和计划生育事业发展“十一五”规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
上海市人口和计划生育委员会
二○○七年一月九日
上海市人口和计划生育事业发展“十一五”规划
“十一五”是我国全面建设小康社会的关键时期，也是上海全面贯彻落实科学发展观、深入实施科教兴市战略、加快“四个中心”建设的关键阶段。人口问题是一个战略性问题，直接关系到上海经济社会发展的全局，人口工作的基础性、先导性作用越来越突出。新时期上海人口计生工作要以科学发展观为统领，按照构建社会主义和谐社会以及“四个率先”的要求，突出发展是第一要务，积极推进体制创新、机制创新和管理创新，做好人口综合管理和服务，关注人口安全，推动人口特大型城市向人力资本强市转变，促进人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展，促进人与自然和谐发展。根据《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制本规划。
一、“十五”本市人口和计划生育事业发展的回顾
“十五”时期上海经济社会发展取得了巨大成就，城市综合竞争力明显增强，与此同时，人口发展进入了新阶段，人口计生工作实现了新发展。
（一）人口形势分析
“十五”期间，上海人口发展呈现出以下六个主要特征：
1、人口总量增长迅速，人口密度不断上升。人口总量继续快速增长，到2005年底，全市常住人口总量达到1778万人，户籍人口总量达到1360万人。随着人口规模的持续扩大，人口密度相应上升，到2005年底，全市常住人口密度达到2805人/每平方公里，比2000年增加269人/每平方公里；户籍人口密度为2145人/平方公里，比2000年增加了61人/平方公里。
2、人口低生育水平继续保持稳定，自然变动处于低增长状态。“十五”期间，上海的生育水平继续处于全国最低，户籍人口总和生育率（TFR）年平均为0.79；继续保持“低出生、低死亡、低自然增长”的人口再生产类型，常住人口年均出生率5.7‰，年均死亡率6.1‰，年均自然增长率-0.4‰；户籍人口年均出生率5.1‰，年均死亡率7.3‰，年均自然增长率-2.2‰。“十五”后期，全市常住人口自然变动、户籍人口自然变动都有所回升，但总体上仍保持低增长和负增长态势。
3、来沪流动人口数量不断增加，两地婚姻数量呈上升趋势。“十五”期间，来沪流动人口增长迅速，2005年为581万人，比2000年增加了194万人，其中在沪居住半年及以上的外来常住人口为438万人，占全市常住人口的24.6%.两地婚姻数量呈逐年递增趋势，2004年，全市两地婚姻数量为3.97万对，占当年婚姻登记总数的32.2%，比2000年增加10.5个百分点。同时，在沪流动人口出生数量呈上升趋势，2005年双方为流动人口的出生人数为4.17万人，占当年全市出生总数的比例33.7%，两地婚姻出生人数为1.45万人，占当年全市出生总数的比例为11.7%.
4、平均预期寿命继续延长，人口老龄化程度不断加深，呈现出“双高”特征。“十五”期间，人口平均预期寿命不断延长，2005年，全市户籍人口平均预期寿命为80.13岁，比2000年提高1.36岁。2005年底，全市户籍人口中60岁及以上老年人口为266.37万人，占户籍人口19.6％，比2000年上升1.3个百分点；65岁及以上的户籍老年人口为203.67万人，占户籍人口15.0％，比2000年上升了0.8个百分点。与此同时，老年人口呈现高龄化趋势，2005年，全市户籍人口中80岁及以上高龄老人为43.77万人，占60岁及以上老年人口的比重为16.4%，比2000年上升了4.0个百分点。
5、人口文化素质逐步提高。“十五”期间，上海人口的文化素质得到较快的提升，2005年全市6岁及以上常住人口中，具有大学及以上受教育程度的人口占8.78%，大专程度的人口占9.31%，与2000年相比分别上升了3.34和3.4个百分点。
6、人口城市化水平逐年提高，人口就业结构发生变化，第三产业的就业人口比重进一步提高。“十五”期间，随着上海经济社会的快速发展，人口城市化进程加快，2005年全市户籍人口中非农业人口为1148.9万人，城市化水平达到84.46%，比2000年上升9.84个百分点。与此同时，随着经济结构调整，全市就业人口中第一、二产业从业人员比重下降，第三产业从业人员比重上升。2005年，第一、二产业从业人员比重分别为7.1%、37.5%，比2000年分别下降了3.7个和6.8个百分点，第三产业从业人员比重为55.4%，比2000年上升10.5个百分点。
（二）主要工作进展
“十五”期间，在党中央、国务院以及上海市委、市政府的正确领导下，上海人口计生工作紧紧围绕“四个中心”建设和科教兴市主战略的实施，加快改革和发展步伐，加快工作思路转变，加快职能转变和职能拓展，不断开拓创新，各项工作取得了显著成效。
1、适应经济和社会发展的要求，加大人口和计划生育工作力度。
─积极推进人口计生法治化建设。2003年12月，市人大常委会审议通过了《上海市人口与计划生育条例》，并于2004年4月15日起正式施行，标志着本市人口计生工作步入了以人口综合调控和综合管理为主要任务的新时期。
─基本建立人口出生预报制度。市人口计生部门积极开展人口出生预测，向社会公布未来一段时期全市人口出生的变动趋势，引导市民主动避开生育高峰，对于促进人口年龄结构改善和资源合理配置起到了积极作用。
─坚持推行人口计生工作目标管理责任制。每年市政府对各区（县）政府、区（县）政府对各镇（乡）街道和相关部门下达人口计生目标管理责任指标，在各级精神文明评比中实行计划生育“一票否决”制度，确保了低生育水平的稳定。
2、落实科学发展观，注重职能拓展，前瞻性地推进人口重大问题研究。
─组织开展全市人口发展战略研究。按照中央和市委的要求，市人口计生部门积极开展人口发展战略研究，重点围绕人口总量、人口结构、人口分布等重大问题进行前瞻性和实证性研究，为市委、市政府科学决策提供了有价值的参考。
─开展长三角地区人口发展战略研究。受国家人口发展战略研究课题组的委托，市人口计生部门首次牵头组织开展长三角地区人口发展战略研究，对于推进以上海国际大都市为核心的长三角地区人口综合调控起到了重要作用。
─初步形成了人口发展战略研究的新机制。充分利用社会力量和市场机制，以政府购买服务和招投标为主要形式，凝聚社会力量共同研究人口发展战略，做到理论研究与实证研究相结合、摸清现状与趋势判断相结合、专家研究和政府决策相结合。
3、适应政府职能转变，加强人口与计划生育公共管理。
─加强人口计生依法行政。积极开展人口计生 体系建设，制定和修改《上海市外来流动人员计划生育管理办法》、《上海市社会抚养费征收管理若干规定》等政府规章和规范性文件。
─不断完善计划生育利益导向机制，坚持制约多生和奖励少生并举，把限制和提倡结合起来，全面实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，抓好《上海市计划生育奖励与补助若干规定》等政策的贯彻落实，制定独生子女死亡、伤残扶助制度，完善“扶助独生子女困难家庭”专题彩票工作，探索建立对计划生育困难家庭的扶助制度。
─大力推进依法行政，积极履行法定职责，全面推行人口与计划生育行政执法责任制，进一步规范各级人口计生部门的行政执法行为，加大社会抚养费的征收力度，严格按照规定条件和程序开展再生育审批和发放独生子女父母光荣证等工作。
5、加强以社区为基础的人口计生公共服务，提高市民的生命质量、生育质量和生活质量。
─建立和完善公益化、社会化、市场化相结合的人口计生公共服务机制，满足各类育龄群众的计划生育、避孕节育、优生优育、生殖健康和预防艾滋病等需求。
─完善以政府购买服务为主要方式向育龄夫妻提供免费基本项目计生技术服务的新机制，逐步理顺人口计生与卫生部门在计生技术服务方面的关系，实现优势互补，加强对计生技术服务的管理和监督检查。
─深化药具工作改革，致力于“人口安全”防范工程建设，改进免费避孕药具的发放模式，全面推行避孕方法知情选择，进一步提高免费避孕药具的易得性和人群的覆盖面，探索建立符合上海实际的安全套社会营销方式，大力推广使用安全套，从源头上阻隔和遏制艾滋病和性病传播。
─加强对各类育龄人群的生殖健康教育和服务，提高育龄人群的生殖健康意识和自我保护能力，切实降低人流率特别是未婚人流率和来沪流动人口妇女人流率，推广实施“青春健康”项目，提高青少年的生殖健康水平。
─开展家庭计划指导。构建和谐社会的基础在于家庭，新时期人口计生工作要把着力点放在家庭健康、家庭和谐的建设上，要致力于“家庭计划”指导促进工程建设，使家庭健康、家庭和谐等成为环境友好型城区的最重要基础。
─结合全市社区网格化建设，进一步调整和完善社区人口计生综合服务站功能设置，充分发挥人口计生网络深入群众和家庭的优势，切实做好社区人口计生宣传咨询、行政事务办理、避孕药具发放和知情选择指导等服务。
6、完善现居住地为主管理，加大来沪流动人口计划生育管理力度，稳定低生育水平。
─根据中央和市委市政府要求，把加强来沪流动人口计划生育管理摆到新时期人口计生工作的突出位置，切实纳入到流动人口综合管理，进一步完善以现居住地为主、流入地与流出地相互配合的流动人口双向互动有序管理和服务机制。
─按照部门职责分工，积极做好居住证制度实施的相关管理和服务工作，加强流动人口计划生育工作，按照有关规定落实来沪流动人口的免费计划生育技术服务等待遇，维护来沪流动人口的计划生育合法权益。
─进一步加强省际之间的流动人口信息交换工作，做好流动人口信息的异地查询和网上信息通报，提高信息的准确率和交换的效率。
─进一步完善以现居住地为主、户籍所在地配合的市内人户分离人员计生管理和服务机制，加强流入地与流出地人口计生部门之间的协同管理。
（二）保障措施
1、切实加强对人口计生工作的领导，促进经济社会全面协调可持续发展。
各级党委和政府要从落实科学发展观、构建和谐社会、实施科教兴市主战略的高度出发，充分认识新时期加强人口综合调控和综合管理的紧迫性、艰巨性和长期性，进一步加强对人口计生工作的领导，认真贯彻落实中央和市委、市政府关于人口计生工作的一系列方针政策，把人口计生工作作为实施科教兴市主战略的基础性工作，坚持计划生育基本国策不动摇，坚持党政一把手“亲自抓、负总责”不动摇，切实做到责任到位、措施到位、投入到位，加大工作力度。坚持和完善上海市人口和计划生育工作联席会议制度，坚持和完善人口与计划生育工作目标管理责任制，把人口计生工作纳入社会主义精神文明建设的重要内容，实行“一票否决”制度。不断完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制。结合浦东综合配套改革试点，积极推进人口工作体制创新、机制创新和管理创新。
2、大力推进信息化建设，以信息化带动人口计生管理和服务水平的提高。
要顺应信息化发展的时代潮流，加快全市人口和计划生育信息化建设的步伐。建成和运行上海市人口与计划生育综合管理信息系统，建立满足市和区县各级需要的人口与计划生育专业数据库，充分利用全市统一的电子政务基础网络资源，形成覆盖全市人口计生系统各级工作节点的信息网络，基本实现常住人口计划生育个案管理信息的异地查询和异地处理，基本实现网络环境下的人口计生行政事务电子化管理。进一步加强人口公众信息网建设，逐步增加人口计生网上咨询、网上查询、网上办事等服务项目。加强对人口信息资源的整合，形成具有基础性、共享性的人口综合信息资源平台，为市委、市政府进行人口重大问题决策和相关部门制定政策提供科学支持。积极推进市和区、县人口计生委机关办公自动化建设，促进机关转变工作作风，提高工作效率。
3、深化人口计生统计改革，为实施人口综合调控和综合管理奠定扎实基础。人口计生统计是科学把握人口发展现状、特点和趋势的重要手段，是加强人口综合调控和综合管理的重要基础。要进一步深化全市人口计生统计改革，以科学发展观为指导，建立以人的全面发展为中心，客观全面反映上海人口数量、质量、结构、分布以及人口与经济社会、人口与资源环境协调发展状况的人口与发展综合指标体系；探索建立社区实有人口信息采集、整合和统计的新机制；建立流动人口常规抽样调查（监测）制度；完善人口计生统计报表体系和统计方法，形成常规的人口基础性和综合性数据。加强抽样调查和专项调查，深度开展人口专题分析，及时反映人口变动情况以及人口计生工作的重点和热点情况。
4、加强和改进宣传教育，引导社会和公众树立人口意识和可持续发展意识。
要适应经济转轨、社会转型、人口转变的新形势，积极探索建立与现代化国际大都市相适应的人口计生宣传教育新机制。要致力于“宣传教育”先导工程建设，发挥人口计生宣传教育超前影响人、引导人的新作用。在宣传内容上，要更加突出人口与可持续发展、人口综合管理、政策法规、优生优育、家庭计划、预防艾滋病；在宣传形式上，要更加符合人文环境和市民心理特征，贴近社区、贴近实际、贴近生活；在宣传手段上，要更加注重运用各种现代传媒，增强覆盖面和渗透力。进一步加强人口与计划生育的公益性宣传，同时，积极推动人口计生宣传的社会化、公益化、市场化，逐步实行项目化运作机制。继续深入开展婚育新风进万家活动。不断完善各级人口计生宣教联席会议制度，形成“大联合、广覆盖、出精品”的社会宣传格局。加强各级党校的干部人口理论教育培训基地建设，实施党政领导干部人口与可持续发展教育项目。加强人口文化建设，积极开发制作符合现代化城市风格和生活品位、载体新颖的宣传品及文艺作品。
5、加强各级人口计生工作机构和网络队伍，确保人口计生工作稳定发展。
各级党委和政府要坚持稳定人口计生工作机构、队伍不动摇，加强各级人口计生工作机构、工作网络建设，做到“有人管事”，保持长期来形成的人口计生管理和服务网络优势。要重点加强镇（乡）、街道和居（村）委的人口计生工作力量，根据常住人口数量配备足够的人口计生专（兼）职干部和工作人员。高度重视人口计生队伍结构的优化，积极吸引年轻优秀人才从事人口计生工作，不断提高队伍的年轻化、知识化和专业化程度。努力推进人口计生社工事业的培育和发展，建立一支专业化、规范化的人口计生社工队伍。进一步加强对全市各级人口计生干部的专业知识和岗位技能培训，重点做好依法行政、规划统计、信息化应用、现代管理和公共服务等方面的培训，大力提高人口计生干部的综合素养和职业技能，努力建设一支思想好、作风正、业务强、适应新形势要求的人口与计生工作队伍。
6、加大财政投入力度，推动新时期人口计生工作的改革和发展。
人口计生工作是一项具有显著社会效益的公益性事业。各级政府要加大对人口计生事业发展的投入力度，按照优先投资于人的全面发展的要求，逐年提高经费投入的总体水平，确保依法由政府承担的独生子女父母奖励费、年老时一次性计划生育奖励费、农村部分计划生育家庭奖励扶助费、免费计划生育技术服务等费用的落实。同时，要充分运用政策引导和激励机制，调动社会各方面积极性，建立多样化、多渠道的人口计生事业筹资机制，扩大资金来源。各级人口计生部门要充分应用好人口计生事业经费，探索通过政府购买服务、招投标、项目管理等方式推动人口计生管理和服务的新机制，为民造福。
7、转变政府职能，积极发挥事业单位和群众团体在人口计生工作中的作用。
按照政府职能转变的要求，进一步理顺和明确各级人口计生行政部门、事业单位、非政府组织之间的关系，使三者相互协调，形成合力。积极推动市人口计生委直属事业单位的改革和发展。进一步明确区（县）计划生育指导站、镇（乡）街道人口计生综合服务站的功能定位。
充分调动计划生育协会、人口学会、计划生育用品管理协会等群众团体在人口计生管理和服务中的积极性，通过政府购买服务、资助等多种形式，使其在人口计生宣传、学术研究、性与生殖健康教育、艾滋病预防、国际交流与合作、计划生育用品管理等方面发挥更大作用，取得更多的社会效益。
各级计生协会要进一步更新观念，创新发展思路，完善工作机制，充分利用社会资源，不断增强在市场经济条件下的自我发展能力，真正成为协助党和政府推动人口计生工作的重要群众团体。要加强和改进基层协会建设，建立和完善人口计生村（居）民自治的新机制。要适应政府职能转变的新形势，积极协助政府开展青少年性与生殖健康、预防艾滋病、关爱女孩、扶助计划生育困难家庭、幸福工程—救助贫困母亲行动等宣传、教育和服务。
8、加强计划生育科技研究，继续保持上海计划生育科技在全国的领先地位。
按照实施科教兴市主战略的要求，积极推动全市计划生育科技发展，加快科技创新步伐，进一步加强新型生育调节技术研究、生殖调节应用研究和基础研究、提高出生人口素质的研究。“十一五”期间，组织20项重点科研项目，力争有3-5项填补国内空白、达到国际先进水平的计划生育新产品、新技术面市。重点进行国产第三代短效口服避孕药（孕二烯醇）的临床试验与产业化研究、一根型皮下埋植剂和新一代阴道避孕药环的研制、聚氨酯男用避孕套产业化研究、BZK避孕凝胶剂新药审批与产业化研究、低雌激素第三代口服避孕药和单纯孕激素口服避孕药的引进，逐步建立避孕药具不良反应监测哨点。以上海市计划生育科研所、上海市计划生育技术指导所为基地，扩大与世界卫生组织（WHO）、联合国人口基金会（UNFPA）等国际组织的合作，承担20项左右国际合作项目。
9、加强人口领域的国际交流与合作，树立人口计生工作的良好国际形象。
适应上海现代化、国际化大都市发展的新形势，进一步做好人口与计划生育领域的国际交流与合作，不断拓宽合作领域，积极参与国际人口和计划生育领域的多边和双边活动，展示我国和上海人口计生工作的新成绩、新形象。加强对外学习、培训和考察工作，积极借鉴国际社会在大城市人口管理、计划生育、生殖健康、青少年性教育、预防性病艾滋病等方面的有益经验和科学方法。同时，整合本市人口计生系统的培训资源，积极参与南南合作，为发展中国家提供人口与计划生育培训。进一步加强对外宣传，不断完善对外通报和发布上海人口计生工作情况的制度，在全市人口计生系统建立和培育一批外事接待窗口。加强对外宣传队伍建设，提高对外宣传水平，争取国际社会广泛的理解和支持，树立人口计生工作良好的国际形象。