司法行政机关对律师的行政管理是外部行政管理还是内部行政管理
——兼论司法行政机关外部与内部行政管理的区别及有关案件的诉讼
韩龙明（黑龙江建文律师事务所）
一、司法行政机关对律师的行政管理是否为外部行政管理
司法行政机关对律师的行政管理不是内部行政管理行为，而是外部行政管理行为，内部行政管理行为是针对国家行政机关工作人员，即国家行政机关的公务员违法违纪时，由该行政机关给予本行政机关的工作人员（公务员）一种行政处分。通常是指行政机关对其工作人员进行的奖惩、任免、晋升等决定。受《中华人民共和国公务员法》规范约束，而外部行政管理行为是针对法律、法规授权行政机关对企、事业单位及其工作人员违反法律、法规时，由该行政机关给予企事业单位及其工作人员的一种处理决定（具体行政行为）或行政处罚，受相关法律、法规的规范约束。
看一个行政机关对企、事业单位及其工作人员的行政管理是内部行政管理还是外部行政管理，首先看行政机关对企、事业单位及其工作人员的人、财、物是否有事实上的隶属关系。其次，看法律上是否授权。现在，律师体制改革自1988年的试点至2000年彻底在人、财、物与司法行政机关完全脱钩改制。到目前律师事务所有合作与合伙、个人所形式，实行自负盈亏、独立核算、自我管理、自我约束的企业化管理模式的事业型组织。司法行政机关对律师既不直接管人，又不直接管财物，真正地实现了转变司法行政机关管理职能。由中华全国律师协会直接实行行业自治管理，实现了社会管理职能的复位。无独有偶，笔者的上述理论观点在中华人民共和国司法部部长张福森在全国律师管理工作电视电话会议上的讲话得到了验证。张福森部长说：“我国律师管理模式主要包括四个层次：一是司法行政机关的行政管理，二是律师协会的行业管理，三是律师事务所的自律性管理，四是税务、审计等政府有关部门的管理与监督。当前任务就是要完善和加强这四个层次的管理，分清职责，明确职能，互相支持，使管理到位。
司法行政机关在律师管理工作中肩负着重要职责。要根据党中央、国务院关于转变政府职能的要求，切实转变司法行政机关管理律师的职能。司法行政机关的管理主要包括：一是行业准入，就是通过实施资质管理，把好律师行业的入口关；二是制定“游戏规则”，通过建立健全各项规章和规范性文件，指导推动律师行业健康发展；三是当好“裁判员”，对法律服务业进行监管和对律师协会进行监督指导。为了保证公正执法，各级司法行政机关在人财物等方面要与律师事务所彻底脱钩，不允许发生任何经济关系，不能政所不分，既当裁判员又当运动员；四是协调有关部门为律师事业的发展创造良好的政策法制环境。除此之外，其他的各项管理职能应当交由律师协会行使。转变管理职能，对司法行政机关来说，并不意味着责任和工作任务减轻了，而是一种高层次的管理也是难度更大的管理。”（参见《中国律师》2002年第4期第5页2002年2月28日张福森部长在全国律师管理工作电视电话会议上的讲话（摘要）。）虽然张福森部长的上述讲话中行政管理没有用内部与外部行政管理界定，但从其讲话的内容的内涵与外延一针见血地表明司法行政机关对律师的行政管理是外部行政和管理再明确不过了。同时山东省司法厅律师管理处于荣双在《学关“三个代表”再创律师工作新局面》中更好地诠释了司法行政机关对律师及其单位的管理是外部社会管理：“我们认为，律师机构组织形式的改变，使司法行政机关对律师的管理由原来的内部调控变为了社会调控，由原来的微观管理变为了宏观管理，这种管理职能改变，无疑是对司法行政管理职能的进一步加强而不是削弱”（《中国律师》2001年第10期第83页左面中部。）从上述的律师管理工作的行家里手的官方论述中有些基层司法行政机关对律师的管理是外部社会管理还有疑问吗？
从以上所述，司法行政机关对律师的行政管理不是内部行政管理，那么司法行政机关对律师的内部监督也就无从谈起，是无源之水，不攻自破了。并且任何一部法律都没有授权任何一级人民政府司法行政机关对律师有内部监督权，其实立法机关不可能授权，否则有悖法理、法律。可见司法行政机关对律师没有内部监督权。
二、司法行政机关外部行政管理与内部行政管理的区别
笔者谈谈司法行政机关外部行政管理行为的具体行政行为的行政处理决定与内部行政管理行为的行政处分的区别。
（一） 概念
1.内部行政管理行为是指行政机关或行业协会自身的行政管理行为，通常表现为各种行政处分或纪律处分。内部行政管理行为包括行政处分与纪律处分。行政处分是指行政机关对其公务员所施行的制裁措施。纪律处分指各组织依组织章程、决议对其所属成员施行的惩戒措施。具体到司法行政机关或律师协会的内部行政管理行为是指各级司法行政机关或律师协会自身的行政管理行为。各级司法行政机关或律师协会依法履行对本司法行政机关的公务员或本律师协会会员内部行政管理职能一般由各级司法行政机关或律师协会本身负责，即自己来管理自己的自律性组织。
2.外部行政管理行为是指行政机关或行业协会自身行政管理行为以外的行政管理行为，通常表现为行政处理决定。具体到司法行政机关的外部行政管理行为是指司法行政机关或律师协会自身行政管理行为以外的行政管理行为。各级司法行政机关依法履行对律师外部行政管理职能一般由各级司法行政机关内部设立的律公股、科、处、司来负责，代表各级司法行政机关依法履行对律师的外部行政管理。
（二）司法行政机关外部行政管理主要表现为行政处理决定形式，司法行政机关内部行政管理主要表现为行政处分形式，因此笔者在此着重谈谈行政处理决定与行政处分的区别。行政处理决定与行政处分都是因违法引起的法律责任，但有很大区别：
1．作出处理的主体不同，作出行政处理决定的主体是特定的行政机关，没有法律授权，或明确规定，任何行政机关都没有作出行政处理的决定权，而作出行政处分的主体则是行政机关人员（公务员）所在的单位（行政机关）或同级监察机关及其上级行政机关或监察机关。
2．被处理人与被处分人不同。行政处理决定是基于行政机关的社会管理职能，因而被处理人是不特定的一般社会人或社会组织，行政处分基于行政机关内部的管理层级关系，因而被处分人只能是行政机关的特定工作人员（公务员）。
3．行政处理决定和行政处分的表现形式不同，行政处理决定的形式一般由不同的法律、法规根据被处理行为的性质作出决定，并不统一。而行政处分的形式则是统一有限的，根据《中华人民共和国公务员法》第56条规定处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。
4．所依据的法律、法规不同，行政处理决定所依据的是行政机关据以管理国家和社会事务的各种行政法律、法规规范。而行政处分所依据的则是《中华人民共和国公务员法》。
5．违法行为的性质和监督的途径不同，行政处理决定针对的是社会个人或社会组织违反行政法律、法规规范的行为属于行政机关的外部管理行为，直接涉及社会个人、社会组织的权益。因此，行政处理决定的具体行政行为应该接受司法机关的监督，即因行政处理决定的具体行政行为引起的行政争议，可依法通过行政诉讼解决；行政处分属于行政机关的内部行为，因此，因行政处分引起的行政争议，一般不受司法机关的监督，而由行政机关的上级机关或行政机关（政府）内部的专职监督机构，即监察部门实施监督，通过申诉程序解决。
三、有关案件的诉讼
（一）案情回放：律师维权路怎么这么“难”！？
1995年7月份，某律师从某学院毕业后，来到某律师事务所，一连实习整整四年，在四年的不懈努力、追求中，终于在1999年度夺取当地律考桂冠，并于2001年开始律师执业生涯。执业中，某律师倍感律师的路充满荆棘。然而，就当某律师在这条路上艰难行走的过程中，在业务与学术上取得一点点成绩时，却遭到别人的不满，于是某律师在执业过程中处处小心，遵纪守法，别犯规，别授人以柄。某律师就是这样谨慎，但天有不测风去，意外的情况还是发生了：当某律师当庭配合当事人、法官调解结案并执行完毕，圆满完成代理任务后，2002年12月17日某律师（上诉人）代理某某校园人身损害赔偿案件因为自行车前车胎突然被扎，开庭晚到，被某县司法局（被上诉人）作出三项具体行政行为的处理决定：“一、律师某某要当面向投诉人赔理道歉；二、某某律师个人所得的代理费200元退还给投诉人（代理费500元的45%中的200元）；三、此决定记入律师个人档案”，某律师（上诉人）不服，曾于2003年1月10日向某县人民政府法制局申请行政复议，某律师（上诉人）于2003年1月10日向某县人民政府法制局申请行政复议，某律师（上诉人）于2003年3月18日接到复议机关维持某县司法局（被上诉人）所作的三项具体行政行为的决定，某律师（上诉人）因为某县司法局（被上诉人）作出三项具体行政行为认定事实错误，没有法律依据不服，提起行政诉讼，一审某县人民法院于2003年4月4日以本案双方当事人是上下级的从属关系，是内部行政法律关系，……依据行政诉讼法第12条第（三）项的规定作出不予受理的裁定，某律师（上诉人）不服，于2003年4月15日上诉于某市中级人民法院，二审法院于2003年5月12日以（2003）ⅹ行终字第12号裁定书裁定上诉人的上诉理由成立，应予支持。撤销某县人民法院（2003）ⅹ法立字第1号裁定书；指令某县人民法院依法受理上诉人某律师诉被上诉人某县司法局不服行政处理决定一案。一审某县人民法院按照上述二审裁定书受理本案后又于2003年9月16日以（2003）ⅹ行初字第13号、第14号某县人民法院行政裁定书，以基本同样的理由说某县司法局（被上诉人）对某律师（上诉人）作出的行政处理决定的具体行政行为属被上诉人司法局内部管理监督行政行为，不属行政法规定的具体行政行为。该案不属行政诉讼法受案范围，上诉人的起诉不符合法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第三项裁定驳回上诉人的起诉。上诉人因为一审裁定认定本案被上诉人对上诉人作出行政处理决定的具体行政行为属某县司法局（被上诉人）内部管理监督行政行为……不服，提起上诉。
（二）讼争观点
1．某律师（上诉人）是否为司法行政机关（被上诉人）的工作人员（公务员）？
某县司法局（被上诉人）、一审法院认为：律师是司法行政机关的内部工作人员，是国家工作人员公务员）。
某律师认为：一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第（三）项认定上诉人是国家行政机关工作人员（公务员）是错误的。
根据《中华人民共和国律师法》第2条第一款规定：“ 本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”。即律师是“自由职业者”与《中华人民共和国公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”可知公务员是由国家财政负担工资福利的工作人员，而律师不是依法履行公职，纳入国家行政编制，而是社会组织律师事务的为社会当事人提供法律服务的执业人员，根本不是国家行政机关工作人员（公务员），再根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第4条：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”可知上诉人不是被上诉人某县司法局工作人员，更不是被上诉人某县司法局公务员，可知某人民法院适用《行政诉讼法》第12条第（三）项规定裁定驳回上诉人起诉是错误的。就像《中国律师》总编刘桂明在《中国律师》2002年第11期《救亡与图存：中国律师业面临十大难题》一文中所述：“更让人匪夷所思的是，不是国家工作人员的律师竟然也能成“贪污罪”的一样，不是国家工作人员（公务员）的律师竟然也能成为司法行政机关内部行政处理决定的对象？？！！被上诉人和一审法院之所以认为司法行政机关对律师的管理，是内部管理，目的是让被上诉人逃避司法审查。
2．司法行政机关（被上诉人）对律师（上诉人）作出的行政处理决定是否为司法行政机关（被上诉人）内部管理监督行政行为？
被上诉人、一审法院认为：被上诉人（某县司法局）对律师（上诉人）作出的行政处理决定是内部管理监督行政行为。
某律师（上诉人）认为：一审法院认定被上诉人对上诉人作出的行政处理决定属于被上诉人司法行政机关内部管理监督行政行为，是错误的。
上诉人作为一名律师既不是任何一级行政机关又不是行政机关的工作人员（公务员），一审法院谈何上下级关系、从属关系、内部行政法律关系，谈何内部管理、内部监督行政行为，简直就是无稽之谈、指鹿为马、混淆是非，玷污了法律的尊严，更严重影响了法院司法公正的形象。上诉人郑重呼吁一审法院能不能对事实视而不见，能不能实事求是、以事实为根据？！
上诉人与被上诉人之间没有从属关系。被上诉人对上诉人既不管人又不管财，上诉人的人、财、物都不隶属于被上诉人而隶属于律师事务所，根据《律师法》第14条第一款，律师事务所是律师的执业机构而不是被上诉人某县司法行政机关是上诉人的执业机构，律师事务所是一个依据法律完全独立核算、自负盈亏、自我约束、自我管理的社会事业组织，是根据《律师法》第4条规定受中华全国律师协会行业管理，而司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。上诉人提醒注意：《律师法》第4条规定的是司法行政部门对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导是依照本法（即律师法）而不是其他法律法规，并且司法行政部门依照律师法对律师、律师事务所和律师协会进行的仅是监督、指导的权限，而不是其他违法的权限。被上诉人违法滥用职权、超越职权、违法行政。上诉人严格依照律师法执业，没有触犯律师法任何条款，然而却遭到被上诉人违法行政的外部、社会管理行为的侵权。
3．律师（上诉人）的行政诉讼请求，法院应否受理？
被上诉人、一审法院认为：本案不属行政诉讼法受案范围，某律师（上诉人）起诉不符合法定条件。
某律师认为：本案不属行政诉讼法受案范围，上诉人起诉符合法定条件。
一审法院虽然认定本案是具体行政行为，但没有认定是行政法规定的具体行政行为是错误的。
一审法院认定被上诉人对上诉人所作的行政处理决定，不属于行政法规定的具体行政行为，可知一审法院认定了被上诉人对上诉人所作的行政处理决定是行政法规定之外的具体行政行为，而且进一步说明被上诉人对上诉人所作的行政处理决定没有行政法规定（是在行政法规定之外），这了更进一步说明被上诉对上诉人是违法行政，法院应予撤销。虽然被上诉人对上诉人所作的具体行政行为的行政处理决定没有行政法规定（法律依据），但该具体行政行为更属于行政诉讼法受案范围。既然一审法院这么认定了就得按符合逻辑法律思维规律，有始有终，得出该具体行政行为属于一审法院受案范围的结论，但事与愿违一审法院却作出与其认定案件事实相悖的结论，实在令上诉人不敢恭维。
上诉人和被上诉人在一审庭审中提交的（×）复决字[2003]第1号某县人民政府行政复议决定书也可以证实被上诉人对上诉人作出的行政处理决定也是具体行政行为属人民法院受理范围。如果本案不是具体行政行为，某县人民政府不会受理本案，会驳回上诉人的复议申请，然而经过某县人民政府审查本案是具体行政行为，才依法受理了上诉人的复议申请。
在一审庭审中，上诉人提交的（2003）（×）行终字第12号某市中级人民法院裁定书也可以证实被上诉人对上诉人作出的具体行政行为的行政处理决定也属于某县人民法院的受案范围，因为上诉人在一审法院起诉被上诉人时，一审法院以与本案驳回上诉人起诉的理由基本相同的理由裁定不予受理，上诉人上诉于某市中院后，上诉事实与理由得到某市中院的支持，指定县法院立案受理。
行政机关要求公民履行的义务，必须是法律、法规规定的义务，而且需按法律、法规规定的程序进行，否则就是违法要求履行义务。行政机关要求公民履行义务通常包括财产上的义务和行为上的义务，财产上的义务是要求交付一定的财物；行为上的义务是要求为或不为某种行为。无论财产上的义务还是行为上的义务都会涉及公民的人身权和财产权。行政机关无权要求公民在履行法定义务之外，再承担义务，然而从本案看被上诉人对上诉人作出三项具体行政行为要求、命令上诉人向投诉人当面赔理道歉、退律师代理费200元，并将此决定记入上诉人档案的具体行政行为是没有法律、法规规定的，要求上诉人履行行为上的义务和财产上的义务，而且被上诉人违法要求上诉人向投诉人履行当面赔理道歉的行为上的义务和退律师代理费200元的财产上的义务都没有按照法律、法规规定的程序进行即被上诉人具体行政行为程序违法（有某县司法行政机关于2002年12月17日作出关于（××）赔偿案，（××）投诉代理律师某某的处理决定书可证实），可见被上诉人违法要求上诉人履行向投诉人当面赔理道歉的行为义务和退律师代理费200元的财产上的义务都侵害了上诉人的人身权、财产权。
综上的述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第（七）、（八）项、第41条第（四）项规定本案应当属于某县人民法院受案范围，某律师（上诉人）起诉符合法定条件。
四、结束语
法院会再次支持某律师的行政侵权诉讼请求吗？某市中级人民法院迄今为止尚未给出答案。某律师和关心他的人们在翘首以盼、默默地期望。在漫长的诉讼路上，虽然走得很苦、很累，但是为了公平、正义和良知的他很欣慰、他抱着坚定的信念，无论脚下的路多么坎坷、艰辛，他都矢志不渝，无怨无悔地走下去。他相信法院会给他像“众里寻它千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处”的感觉。
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