| | 【提示】
根据《中华人民共和国人民警察法》规定，人民警察有救助危难的义务，人民警察接警后是否及时、积极地实施救助的处警行为是行政审判合法性审查的重点，也是判断是否构成国家赔偿的重要依据。
【案情】
原告(上诉人)：张志发
被告(被上诉人)：上海市公安局普陀分局
2000年1月19日凌晨4时，上海市公安局普陀分局宜川新村派出所(以下简称宜川派出所)接群众报警，称宜川路51弄3号大门内有一人躺在地上。巡警王国强、管辖民警门轶之立即赶往现场，发现宜川路51弄3号楼内扶梯处有一人仰面躺在地上，嘴边有呕吐物，浑身酒气，呈醉酒状态。两人立即走访附近居民，了解到该醉酒者系宜川路51弄3号×室居民张朱明(系原告张志发之子)。又了解到其兄张朱平的电话。由于张朱明独身一人居住，且身上也没有携带钥匙，故由民警王国强在场守护，民警门轶之回所立即打电话通知张朱平速来处理。张朱平两次接到电话，但久等未至。其间民警又多次电话催促。在张朱明家属迟迟未到的情况下，民警采取电话通知“120”急救中心及法医到场等措施。法医到达现场后，确认张朱明已经死亡，死因为脑外伤。法医尸表检验记录中记录：死者衣服不整，口鼻腔检见呕吐物带有酒精异味，……。并告知现场家属，如有嫌疑，提出书面报告对尸体解剖检验。张朱明家属当即表示无异议，并于2000年1月20日下午在西宝兴路殡仪馆将张朱明尸体火化。2001年11月20日，原告张志发向被告上海市公安局普陀分局提出国家赔偿请求。2002年1月11日又向被告上海市公安局普陀分局补充提出了确认宜川派出所不作为行为违法的申请。2002年2月4日被告普陀分局作出了行政行为确认书，确认宜川派出所不存在不作为行为。原告对此不服，提起行政诉讼。
原告张志发诉称：2000年1月19日凌晨4时许，原告之子张朱平突然接到宜川派出所打来的电话，内容为“你弟弟张朱明摔倒在地，满脸是血，请速来”。张朱平经打电话确认，自认为其弟已被送进派出所，又因自己家住偏远，凌晨车辆较少，故在家等候。凌晨6时，张朱平再次接到宜川派出所民警和张朱明邻居打来的电话，于6点45分赶往现场，但到现场时张朱明已经死亡，而后刑侦队、法医和救护车才陆续赶到。原告认为，根据《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)第二十一条之规定，人民警察有保护人民生命财产安全的职责。而宜川派出所以“不作为”的方式导致张朱明不治身亡。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第五项之规定，行政机关有造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为，应当给予赔偿。故请求1.撤销被告上海市公安局普陀分局2002年2月4日作出的沪公普(2002)确字第1号行政行为确认书，确认被告2000年1月19日在原告儿子张朱明发生意外后没有处理、没有采取措施导致原告儿子张朱明死亡的不作为的行为违法。2.请求被告向原告赔偿张朱明死亡的赔偿金、丧葬费人民币217400元、原告张志发的赡养生活费人民币40800元，总计人民币258200元。
被告上海市公安局普陀分局辩称：2000年1月19日凌晨4时许，宜川派出所接警后，即赶赴现场，并电话通知死者之兄张朱平，要其速来处理，张朱平也答应速赶来。但经多次电话催促(两次电话由张朱平接听，两次由张朱平妻子接听)，张朱平一直未来。民警遂通知了“120”急救中心、法医到现场。经法医确定张朱明系失足倒地，颅底骨折，排除他杀。据此，原告家属对法医鉴定及尸表检验无异议即对尸体进行了处理。被告认为，宜川派出所在接报对张朱明醉酒倒地的处警过程中，采取了一系列的救助措施，不存在不作为行为，原告请求行政赔偿无事实和法律依据，故请求驳回原告的诉讼请求。
【审判】
一审法院经审理认为：根据《人民警察法》第二十一条的规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”，因此，本案的审理重点在于被告所属宜川派出所对张朱明醉酒倒地事件有否存在未救助及未立即救助的不作为行为。经庭审质证表明，被告接警后立即赶到现场，走访周边邻居，查明张朱明的身份事项，及时、多次通知了家属，看护现场、在久候家属两个小时还未到的情况下通知了“120”急救中心。被告的上述一系列措施属对醉酒倒地的张朱明实施了立即救助行为，符合上述法律规定的人民警察义务。被告在接警后第一时间赶到现场，并采取了及时通知家属的救助措施，并无不作为行为，其处警行为不构成违法行为。且被告的处警行为与张朱明的死亡结果亦无法律上的因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”之规定，不属于法律确定的赔偿范围，不应承担赔偿责任。相反，张朱明亲属接到救助电话后理应积极作为，因其无任何理由在两小时内未到现场，不仅延误了对亲属醉酒后的救助时间，还误导了处警民警对醉酒者采取进一步措施的判断。现原告请求确认被告存在未立即救助的不作为行为缺乏事实证据和法律依据，理由不成立，不予采信；原告对请求的赔偿主张也无事实根据和法律依据，法院难以支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、驳回原告张志发请求撤销被告上海市公安局普陀分局2002年2月4日作出的沪公普(2002)确字第1号行政行为确认书的诉讼请求。二、驳回原告张志发请求被告上海市公安局普陀分局赔偿人民币258200元的诉讼请求。
一审判决后，原告张志发不服提起上诉。
上诉人张志发诉称：张朱明当时的呕吐物内就有血迹，被上诉人故意不出示法医现场拍摄的照片是掩盖事实真相，被上诉人在张朱明身处危难的情形下只通知家属而没有及时通知医院，没有履行《人民警察法》第二十一条所规定的救助义务，被上诉人的行为构成了行政不作为。原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求撤销原审判决，支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人上海市公安局普陀分局辩称：宜川派出所在接到报警后，立即赶到现场并积极确认醉酒者身份，通知家属，派人在现场守护，因家属迟迟未到才较晚通知“120”；对于醉酒者采取何种措施，法律没有明确规定，平时操作中，通知家属是最为有效的处理方法；事发至今已有两年多，目前，公安机关内部无法反映当时是否拍摄过照片；《人民警察法》第二十一条规定的是人民警察的义务，法定职责与义务是有区别的，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的是违法行使职权而非义务，且被上诉人已经尽了应尽的义务，不存在不作为行为。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
二审法院经审理认为：上诉人提供的证人证言系事发后两年多所作，且事发当时所作的尸表检验记录上并没有记载张朱明满脸是血，上诉人当时对此未提异议，因此，上诉人提供的证据不能证明张朱明死亡时满脸是血的事实，不予采信。被上诉人提供的证据来源真实、合法有效，依法予以采信。根据有效的证据查明，原审认定事实正确。《人民警察法》第二十一条规定了人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，有应当立即救助的义务。但对于醉酒倒地者如何救助，现无法律明文规定。本案中，被上诉人的工作人员在接到报警电话后，及时走访邻居，确定醉酒者身份，并与家属取得联系，派人在现场守护。在家属答应马上赶来而又久等不至时，又多次电话催促家属，后又电话通知了“120”急救中心。从被上诉人上述一系列行为过程来看，对醉酒倒地的张朱明已经实施了救助行为，被上诉人不存在不履行法定义务的行为，无违法行为，不存在国家赔偿的前提条件。张朱明的哥哥张朱平明知弟弟经常醉酒，并特意留电给邻居，但接到民警的多次电话后，在答应马上赶到的情况下两个多小时未赶至现场。现上诉人要求确认被上诉人不作为违法，缺乏事实证据，其要求国家赔偿，缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案最终判决驳回原告的行政赔偿请求，是基于以下的思考和判断：
一、人民警察实施救助的处警行为的法律定位及其合法性判断标准
根据《人民警察法》第二十一条第一款“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”的规定，人民警察具有对于处于危难的公民实施立即救助的法律义务。这一法律义务的设定，其根本出发点在于实现人民警察的任务，体现维护人民的利益、全心全意为人民服务之宗旨。履行救助危难的法定义务是人民警察履行法定职责的具体内容之一。不履行救助危难的法定义务则势必承担行政不作为的责任。
在现有的立法层面上，对于公民的危难人民警察实施救助行为，除《人民警察法》作出了原则性规定之外，尚无其他的法律规定予以细化。换言之，人民警察履行救助危难的法定义务，在法律和实践中均缺乏操作上的具体要求。面对现实生活中千差万别的各种危难情形，也确实难以在法律上予以穷尽列举并作出详细的规定。人民警察是否履行了救助危难的法定义务，即对于人民警察实施救助的处警行为的合法性审查，应当把握两方面标准。1.人民警察面对公民的危难情形，实施救助的处警行为在时间上是否及时。也就是人民警察在接到危难报警后，是否及时出警并及时实施救助。这是判断人民警察是否具有拖延履行法定义务的标准。2.人民警察面对公民的危难情形，实施救助的处警行为(进行救助采取的措施、方式、方法)是否积极。所谓积极，是以常情常理来衡量人民警察的救助行为是否合理合情。救助行为积极不等同于救助行为必定有效，也并不等同于救助行为必然能够实现克服或者避免危难等意外发生的效果。这是判断人民警察是否具有不履行法定义务的标准。是否及时和积极，应当根据实际情况和客观条件作出具体分析。
二、人民警察实施救助的处警行为承担行政赔偿责任的条件
条件之一，人民警察实施救助的处警行为存在违法的前提，即没有及时积极地履行了救助义务。条件之二，人民警察没有履行救助危难的法定义务，其违法行为与公民人身财产安全合法权益造成损害具有因果关系。需要指出的是，人民警察只对一般公众承担一般保障义务，而不是对每个特定的个人承担特殊的保护义务。人民警察履行救助义务应当建筑在特定的行政法律关系之上，人民警察并不承担对特定人的人身财产安全负全部责任的因果关系。
三、本案被告实施救助的处警行为之合法性及适当性
综观本案，宜川派出所在接到报警后，及时出警来到现场，及时走访邻居确定醉酒者身份，及时与家属取得联系并派人在现场守护。民警履行救助危难法定义务所作出的处警行为符合及时和积极的要求，不具有行政行为的违法性。民警在家属答应马上赶来而又久等不至时，又多次电话催促家属，后又电话通知了“120”急救中心。被告的行为又具有行政行为的适当性。民警既难以预见醉酒倒地的张朱明家属会久候不至，更难以预见经常醉酒的张朱明发生了死亡的结果。因此，死亡后果的发生与救助危难的处警行为之间不构成因果关系，故原告行政赔偿之诉请难以得到法院的支持。
一审判决书：上海市普陀区人民法院(2002)普行赔初字第2号。
一审法院合议庭组成人员
审判长：夏舒；审判员：许国兴；代理审判员：张文忠。
二审判决书：上海市第二中级人民法院(2002)沪二中行赔终字第10号。
二审法院合议庭组成人员
审判长：殷勇；代理审判员：周华、李金刚。
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