令农民们揪心的“流水线” 行政复议程序本该是简便易行快捷的一种法定程序，立法意图在于利用和发挥上级政府对下级政府之间的监督指导职能，及时发现和纠正不正确的问题，使行政执法错误消解在初始阶段，在人民群众中树立良好的政府形象。根据行政复议法的规定，上级行政机关对下级部门错误的具体行政行为经过系统审查后有权纠正，以体现行政机关务实、文明行政，保证行政执法的正确合法，促进和谐，但是，现行的许多复议机关却没有依法履行职权，反而对于提起复议的案件，为使其合法化或正当化，同下级机关一道暗中拟就，充当违法行政的替补队，使得行政复议程序变成拖延时日的有利机会。行政相对方都是弱势当事人，往往对于上级复议机关或人民政府报以极大希望和信任感，期盼着上级人民政府能够矫枉过正，而实际上不少的行政复议机构的工作人员将行政复议程序理解为给领导缓压的门户，一件复议案子到手，首先想的不是认真依法审查，而是设法讨取领导的意图，不看或少看复议案件的焦点，缺少法律意识，紧紧的同下级机关串通一气，为维护错误执法找借口、谋办法，究其原因在于复议机关对于行政复议的正确于否是不承担任何法律责任的，于是造成了复议难的症结，其直接后果是令行政复议程序的申请者失去对政府的信任感的依赖感，只是由于法律规定很多案件须复议前置，大多申请人都不得不将复议程序当成“流水线”，当成一个简单的过程而矣，并不报多大希望。　　２００５年５月份巴林左旗林东镇八一村的村民来说，惹上了一件官司，耕种十多年的农田被旗里的农业局转卖给一张某，张某筑墙建房，改成了五亩大宅院，村民们见此情形，着急之下将圈地的墙推出一个口子，未料张某起诉赔偿，法院在起诉后的八天之间判决村民赔偿，理由是在法庭上张某拿出了一份政府文件复印件，称该耕地早在１９９５年就划归农业局了，村民们表示不解，我们的耕地自九二年我们就种一直经耕，何以划归农业局，由于该地块在１９９２年以前，由当时的蓄牧局借地建养殖场，１９９２年下马后还给了村民，借做养殖场的耕地共计十二亩，九八年时税务局同村民协议征用其中的七亩地，剩余五亩村民经耕至令，政府文件虽然写的时间是１９９５年，但是从未送达给村民，村民们表示不解，但根据法律规定还得提起行政复议，政府文件称当时的蓄牧局同村民口头约定，并做了补偿，所以地归蓄牧局，而村民们却分文未得过补偿款，所谓口头约定只是说养殖场撤销后地归还给村民，说是补偿就是给村民几筐牛粪，这牛粪也能算做征地补偿，能算做安置村民，老实且本份的村民们报着对政府的信任，向赤峰市人民政府提起行政复议，政府接到复议申请后显得十分重视，四个多月未能做出结论，只是下文延期，而村民们提起上诉人赔偿案件结过了一审和二审，民事赔偿案件同行政复议案件关系密切，事涉权属问题，但市政府复议机关的态度令村民无法理解，复议机关先提出调解，后来又说得维持下级文件，说是时效过了，村民们称政府的文件根本没有往村里送达过，他们锁在抽屉里的东西怎么能对我们有法律效力呢？　　根据《行政复议法》第十条第四款规定，针对本案的复议程序提出了以下观点：　　一、左政发（1995）54号处理决定程序违法：　　1、该决定将申请人集体所有的土地资源直接确定为国有，对于事关村民集体财产归属的重大事项，却没有向财产所有人送达行政处理决定，也没有通过法定程序告知相对人救济权利和途径，村民集体毫不知情的前提下，自己的财产物权就被强行划出，足见54号决定是违法的，剥夺了权利人的申诉救济权，压迫申请人的沉重错裁应当予以撤销。　　2、根据决定出台当时的法律（行政复议条例、行政诉讼法）规定：为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不正当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律制定本法，从立法宗旨不难看出，任何行政机关在做出涉及公民、法人或其他组织财产权变更的行政决定时，都应当接受监督，都必须依法保障行政相对方的合法救济权。同时根据《行政复议条例》《行政诉讼法》规定，衡量具体行政行为合法性的标准是“适用法律法规正确”、“事实清楚”、“符合法定权限和程序”。而54号决定的后果存在着适用法律错误，事实认定不清，程序不合法的重大问题，无形中侵害了村民集体利益，应当依据法律规定撤销该决定，根据实体从旧、程序从新的司法原则，依据《行政复议法》第二十八第（三）项之规定条，被申请人做出的54号决定应予撤销。　　二、政府关于土地权属确认决定违背基本事实：　　54号决定的理由是根据国土局一九九五年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定的情形，但是被申请人在适用该条时犯了条件背离法定情形的矛盾，申请人集体经济组织内的成员村民使用争议土地的时间从一九九二年至今，被申请人作出决定的时间是一九九五年五月十七日，该十六条列举的6项条件没有一条能够支持被申请人的决定，申请人同第三人没有签订过任何用地协议，该宗土地权属为集体所有，第三人使用性质系借用，只是对使用权的临时移转，所有权没有发生根本变化，第三人使用土地时未经旗政府批文认可；第三人使用未进行过实质性补偿；被申请人的确权决定采用“经过补偿”的提法，但又不能举用任何客观证据，决定中述称“八一村和畜牧部门达成的三条口头协议，畜牧部门已经履行”，据此决定确属归公，可是，该决定未能证实是那三条口头协议，是如何履行的，更主要的是双方口头约定的条件只是针对土地使用权“给点粪肥”，“牛配种时免费”，“撤站时返还土地”，根本没有任何证据表明是对土地所有权的征地补偿或安置。按客观事实断定，畜牧部门的用地行为是借地使用，以粪肥补偿只是对使用权的对价，就如同地租一样，根本不可能变化成土地征用的补偿，实践中没有一例将“租地”而变成“圈地”的事件，决定述称“经过一定补偿的属国家所有”是违背客观事实和法律规定的，《若干规定》中明确的补偿是指征地行为发生时的补偿，并不是借地或租地的补偿，更不是以粪肥来抵顶征地补偿。因此，种种迹象表明，被申请人所作决定违背客观事实，违背法规规定，是利用行政职权强行划转集体财产权属，一定意义上是对集体合法土地资源的不当侵害，该决定不撤不足以平息民愿。　　三、54号决定适用法规错误：　　1、行政机关对当事人之间就财产所有权的归属发生争议时，应当依法裁决，不可以违背法律规定擅断，54号决定针对的是村民集体的土地资源所有权，该决定缺乏坚实的法律根据。行政确权往往关乎到群众的切身利益，违法或不当的行使确权，必然给广大村民造成极大的财产损失，为此必须赋予权属纠纷当事人对确权决定申请复议或诉讼的权利。根据《土地管理法》第八条二款、第十条规定，集体所有的土地由村民集体管理和经营。案涉行政确权的对象具有特殊性，针对的是集体土地资源，根据法律规定行使所有权权能的表现方式，可以是所有权和使用权分别由不同主体享用，使用权可以转让，本案中议争的土地在九二年以前畜牧部门只有使用权，九二年收回土地使用到至今，九五年政府决定权属归公是违法的。　　2、行政机关作出具体行政行为必须有一定的事实作为根据，有一定的证据能够证明，如果在事实没有查清，证据不足的情况下就做出决定，这样的行为不能保证正确合法，主要事实不清是指具体行政行为的所依据的基本事实缺乏或者证据极为不充分，确权决定没有笔录、没有证言、书证，该决定应予撤销。　　3、被申请人可能提出的抗辩理由是申请人申请复议超过时效规定，对此应当根据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。该法第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。事后又提出补充如下内容：根据《确定土地所有权及使用权若干规定》第十六条第五款规定，我村的耕地借由巴林左旗蓄牧局使用，自始至终不曾发生或存在过“决定”中认定“进行过一定补偿”的情形，相反，依据本条规定：凡属于本条二款规定情况外未办理征地手续使用农民集体土地，由县级以上人民政府根据具体情况，按当时的规定补办征地手续，或退还农民集体。该宗耕地自九二年起我村一直经营至今，说明蓄牧局按当初借地建场时的给定“撤场后退还耕地”，在事实上将此宗耕地自九二年退还给了我村。1995年54号文件按“进行过一定补偿”即将集体土地裁归蓄牧局使用，但实际上蓄牧局从未向村民做过任何征地补偿，据知蓄牧局述称给村民牛粪作补偿，对于此说，即无证据证实、更无具体事实，54号文件认定“进行一定补偿”没有事实证据。依据《土地管理法》规定，征地补偿和安置必须以现金或补地方式作出，法律并未规定“牛粪补偿”。蓄牧局对总计十二亩地中的七亩地，履行了征地手续并向村民给付了三万余元的现金补偿，只对剩余五亩耕地未做过任何补偿，村民一直经耕至今，蓄牧局转卖的行为侵害了村民利益。巴林左旗人民政府作出1995年54号决定时，《行政诉讼法》和《土地管理法》对于行政裁决依法应当向相对方送达并明确告知诉权以及征地必须履行法定手续均有明确规定，但旗政府未能依法行政，无视村民集体对土地的宪法权利，轻率下文剥夺集体财产，引发社会不安定因素，造成村民生产经营难题，加剧了人多地少的矛盾，而蓄牧局却变卖集体地产坐收渔利，村民怎能答应。为保障生存条件，保护每一分土地不被非法侵占，恳望市人民政府依法依职权撤销54号决定，让中央关于农村政策和富民政策真正落到实处，落实到村民心里。　　综合以上，基于法律授予公民的救济权，依据行政复议的准司法监督程序，请求复议机关依据法律规定的合法性审查原则、公正、公开原则、有错必纠原则撤销被申请人的54号决定，纠正不当行政决定，申请人等待着法律带给实惠、带来公正，也带希望，保护申请人的财产合法权。　　可是行政复议程序的现实内涵村民们并不了理，其实行政复议早就被某些机关改变了他的法律意图，村民的生存利益同农业局转卖耕地得款两万元之间发生了根本冲突的时候，赤峰市人民政府行政复议机关却站出来全力维护农业局的两万元利益，置村民生存权于不顾，说不定村民们在今后的诉讼中，人民政府还得站出来干预人民法院。这行政复议流水线的弊端何时能出头，好在治安管理处罚法对于行政相对方选择复议或诉讼程序上依法给予了自由选择的权利，少了复议的流水线，行政管理相对方也会少很多麻烦的。