汪 泂
摘 要：巴塞尔委员会提出的一系列原则、标准和建议形成了著名的“巴塞尔体制”。其被世界各国广泛接受，成为银行监管的“国际惯例”或“国际标准”。20实际90年初，我国银行监管制度与巴塞尔体制初步接轨。1995年随着商业银行法的颁布，我国开始真正全面与其接轨。其后我国承诺按照《巴塞尔核心原则》的规定进行银行业的监管。经过努力，目前我国已经具备了一些该原则要求的监管条件，但还存在若干不足之处。本文最后对如何发展和完善我国银行业监管提出了建议。
关键词：巴塞尔体制；银行监管；中国银行业；监管现状；监管完善
自20世纪70年代以来，随着经济全球化和金融自由化的迅速扩展，跨国银行业务亦如雨后春笋般在全球范围内蓬勃发展。跨国银行的业务及风险具有其独特的内容。单个国家的金融管理当局难以对其进行全面有效的监管。一旦发生风险（诸如利率风险、汇率风险或信用风险等），其后果将突破单个国家的界限，波及某一特定区域甚至全世界。因此，“如何对跨国银行的各种业务进行全面、有效的监管，成了跨国银行监管中的一大难题，也是摆在各国金融监管当局面前共同的、刻不容缓的课题。为此，国际社会开始呼吁国家之间的联合监管，寻找能够把跨国银行的全部活动纳入国际监管网络之中的可行之径。”[i]为加强合作，在国际银行监管领域，先后成立了许多国际性或区域性组织，并形成了国际合作的银行监管机制。其中，最具影响力的组织当属巴塞尔委员会（the Basle Committee）。针对接踵而至的国际银行倒闭事件以及金融监管问题，该委员会围绕着国际银行业的审慎监管和风险防范提出并阐述了一系列原则、标准和建议，最终形成了著名的“巴塞尔体制”（the Basle System）。其包括跨国银行的合作监管体制、国际银行的资本充足监管标准、有效银行监管核心原则以及银行业务的风险管理准则。随着巴塞尔原则和标准在世界范围内的推广和实施，巴塞尔体制在国际金融领域内的权威性逐渐得到公认。“其所确立的基本原则和标准已被广泛接受为关于银行监管的‘国际惯例’或‘国际标准’。”[ii] 为健全和完善我国金融体制，逐步和国际金融监管惯例接轨，我国也多次公开表示将采用巴塞尔协议所通过的银行业审慎监管原则进行金融监管。这对于防范和化解金融风险，促进我国银行业走向国际市场，提高其国际竞争力有着重要意义。
一、回顾：我国银行监管制度与巴塞尔体制的初步接轨
20世纪90年代初，巴塞尔委员会于1988年7月正式发布的《统一国际银行资本衡量和资本标准》（即《巴塞尔资本协议》）开始实施。“它突破了国际银行监管的重大难题，确立了资本充足管制框架，统一了资本衡量和资本标准，对于世界各国的银行立法和所有国际活跃银行的业务都产生了重大而深远的影响，同时也使巴塞尔体制在国际银行监管领域赢得了无可争议的权威地位。”[iii] 在这一历史时期，中国的经济和金融已经过十多年的改革和发展，正在逐步融入国际经济金融一体化的进程之中。国内工商企业对外筹资活动和银行海外机构的业务经营都不同程度地受到各国实施巴塞尔协议的影响。在这种大环境的作用下，我国银行业普遍认识到，巴塞尔协议代表了国际银行监管的协调和统一之趋势。它的实施，对任何欲进军国际市场和国际业务的银行来说，不仅是严峻的挑战，更重要的，它也是实现金融现代化、提高本国金融业的国际地位、增强金融竞争能力的契机。随着经济改革所带来的市场化之纵深发展，中国的金融业必然会被推向国际市场。而要参与国际金融市场的竞争，巴塞尔体制这一“游戏规则”则是必须遵照和执行的先决条件。“中国金融业要实现现代化、国际化，与国际金融市场沟通、接轨，需要自动接受《巴塞尔协议》。”[iv] 中国第一个全面体现《巴塞尔资本协议》原则精神的是1993年4月26日发布实施的《深圳市银行业资产风险监管暂行规定》这一地方性法规。该法规基本上是巴塞尔协议以及有关信用风险管理原则的阐释和具体化。这是我国实施巴塞尔协议的一个试点，也是我国银行监管与国际银行监管接轨的首次尝试。1995年5月颁布的《中华人民共和国商业银行法》第39条明确采纳了巴塞尔资本充足性原则和信用风险管理原则。标志着中国的银行监管制度真正开始与国际惯例接轨，按照巴塞尔原则和标准对商业银行实行资产负债比例管理。中国作为非巴塞尔委员会成员国，其立法自动采纳巴塞尔原则和标准的原因是多方面的。除了巴塞尔原则本身的科学性和权威性以及来自国际市场的压力外，中国金融业改革开放的深入发展，客观上也十分需要借鉴发达金融国家的先进经验和国际惯例进行金融监管。就我国处在转型时期的金融体制实际而言，我们面临着许多需要克服和解决的困难和问题。例如，如何确保银行业的稳健经营和高效运行；如何实现有效的银行监管以防范和化解金融风险等等。对这些难题，巴塞尔协议则提供了一个现成的参考答案。实践证明，适当借鉴巴塞尔协议，把我国银行审慎监管制度法律化，不失为我国金融法制建设的明智之举。
二、分析：我国实施《巴塞尔核心原则》已具备的条件和存在的问题
《巴塞尔核心原则》全称为《有效银行监管核心原则》，是巴塞尔委员会继《巴塞尔资本协议》之后推出的又一份划时代的文件。该文件制定过程中，我国中央银行亦正式与巴塞尔委员会进行合作，积极参与了巴塞尔委员会组织的对核心原则草案的各种讨论会并且承诺实施。《巴塞尔核心原则》集以往巴塞尔文件之大成，首次把银行监管作为系统工程来研究，突破了以前仅限于防范银行业务经营中信用风险的局限性。其从有效银行监管的先决条件、发照与结构、审慎法规与要求、持续性银行监管手段、信息要求、正式的监管权力、跨国银行业等7个方面系统阐述了有效银行监管体系所必须的25项基本原则，为世界各国的银行监管当局提供了一个基本的参考标准。“《巴塞尔核心原则》的监管范围几乎涉及银行从准入到退出的整个过程中的信用风险、国家风险、市场风险、利率风险、转移风险、流动性风险等，强调银行有效监管的重要基础在于全面和系统的监管，即强调对银行整个活动过程的全方位监管和对银行经营中的各种风险的综合监管，同时强调当局监管与银行自身的风险防范机制并用的重要性和有效性。”[v]按照这一文件的内容，客观分析中国的实际情况：中国的银行监管制度虽然已经部份具备了《核心原则》所要求的一些基本因素，但同时又存在着一定的差距。在这种现状下，中国承诺实施《核心原则》，可谓机遇与挑战并存、优势与劣势同在。
（一） 目前我国实施《巴塞尔核心原则》所具备的条件之分析
第一，我国的金融法制建设已经为银行业的有效监管初步构建了法律框架。自1993年确立金融体制改革的总目标以来，中国的金融法制建设进入了一个全面发展的新时期，全国人大常委会、国务院和中国人民银行先后制定和颁布了大量的金融法律、法规和规章。初步形成了以《中国人民银行法》和《商业银行法》为中心，以其他法律、法规及规章相配套的多层次的银行法律体系。首先，通过颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律，明确界定了各类金融机构的法律地位和业务范围，特别是明确规定了商业银行的企业法人地位、组织机构、业务经营原则和规则，基本上从立法上明确了以中央银行为领导、政策性金融和商业性金融相分离、以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的现代银行体系，为有效银行监管从组织上准备了条件。其次，围绕《中国人民银行法》和《商业银行法》的实施，有关部门已发布一系列相应的条例和规章。[1] 这些法律、条例和规章，从不同的角度强化了商业银行的一级法人制度和统一管理制度，加强了对商业银行高级管理人员的管理，规范了商业银行的存贷款业务和其他业务活动，确立了商业银行资产负债比例管理的量化标准，健全了对商业银行的非现场稽核监督管理，提出了商业银行内部控制建设的指导原则，为保障银行业的安全与稳健运行准备了制度条件。再次，为适应金融业对外开放的需要，国务院及中国人民银行还发布实施了一些涉外金融法规和规章。[2] 它们为中国对外资银行机构和银行境外机构的监控提供了基本的法律依据。总之，就金融法制建设的现状来看，中国有关银行业监管的立法已初具规模。银行机构及其业务活动、外部监管与内部控制基本上做到了有法可依，这无疑为中国今后建立有效的银行监管体系奠定了坚实的法制基础。
第二，我国金融监管机构具有广泛的监管权力。在银监会成立之前，中国人民银行作为我国的中央银行，拥有对金融业实施监督管理的监督职权。首先，从监管对象来看，中国人民银行不仅能对所有银行机构进行监管，而且能对非银行金融机构进行监管，从而有效地防止金融行业之间恶性竞争的消极影响。其次，从监管的范围来看，中国人民银行有权依法对金融机构及其业务实施全面的监督管理，且具有很高的权威性和监管的自主性。[3] 再次，从监管手段来看，中国人民银行不仅能够通过现场检查和非现场监督等方式实施审慎监管要求，而且在商业银行不能满足审慎要求时，可根据问题的性质及时采取相应的纠正措施。[4]
第三，银监会的成立使我国银行监管步入新阶段。2003年上半年，银监会正式挂牌成立，分拆了中国人民银行的银行监管职能。从而形成央行专司货币政策、银监会专司银行业监督管理的新局面。彻底改变了以往中央银行既要制定并执行货币政策，又要监管银行业的双重职能难以协调之矛盾。银监会承上启下，必将在总结央行监管成功的经验和汲取失败的教训之基础上再上层楼，成为我国金融体制中独一无二的银行业监管者。这使得我国银行业的有效监管迈出了新的步伐，进入了新的历史阶段。[5]。
（二） 目前我国银行监管制度存在的缺陷之分析
第一，以风险为基础的有效银行监管体系尚未形成。从总体上来评价，中国经过十多年的金融体制改革，虽已初步形成了现代银行体系，但是还未形成以风险为基础的有效银行监管体系。首先，虽然对银行机构的设立实行了较为严格的审批制度，对商业银行高级管理人员的任职资格也有较为严格的要求，但对现存银行机构的持续性监管没有给予应有的重视。“重设立，轻监管”的传统观念仍存在一定的影响。大部分监管人员对审慎监管缺乏应有的了解，其监管思维方式仍停留在过去的合规性监管阶段，监管的业务水平也有待进一步提高。其次，对银行业务缺乏必要的风险监管，更谈不上推行全面的风险管理。现有法律法规，除了对信贷风险的管理规定了明确的审慎要求外，对于市场风险等重要问题的监管几乎没有涉及；而有关信贷风险管理的审慎法规和要求虽然已经制定，但有些规定却因为种种原因而难以真正付诸实施。比如《商业银行法》和《商业银行资产负债比例管理监控、监测指标》均明确采用了《巴塞尔资本协议》确定的8％的资本充足率，但由于历史包袱过重，目前国有商业银行很难在实质上达到这一标准。另外，虽然中国人民银行依法拥有在单一和并表的基础上收集、审查、分析各家银行的审计报告和统计报表等职权，但监管力度不够，技术和方法也相对比较落后。尤其是没有建立必要的管理信息系统，以至难以及时、全面地获得监管信息，对已获信息的真实性和准确性也未定期核实。
第二，银行业内部缺乏健全完善的内部控制制度。内部控制制度是有效银行监管体系的一个重要方面。“银行业内部控制是银行业监管的基础和前提，指导、检查和督促银行业加强完善内控建设，是银行业监管机构的基本职责。银行业内部控制和银行业监管机构监管的有机结合，是我国银行业安全、稳健运行的重要保证。”[vi]毋庸置疑，中国的银行监管现已开始重视内控建设。作为加强金融监管的一项重要措施，中国人民银行1997年5月颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》。该文件发布实施之后，中国各银行机构虽然做出了努力，但因实施时间不长，业内人士观念落后，银行体系庞大等客观原因，其收效不甚明显。所以，内控制度的建设和完善仍然是银行监管中的一个最为突出的问题。最为明显的例证是，许多银行系统未能形成良好的控制文化，“在制度建设方面，大量过去沿袭下来的内控制度设计思想与现代商业银行经营理念不合拍”；[vii]一些银行对重要业务没有进行风险评估和监测。关键性控制措施严重缺乏或明显失效；有令不行、有章不循的现象相当普遍；银行内部贪污挪用等经济案件屡见不鲜。
第三，对跨国银行机构的监管存在缺陷。随着巴塞尔体制的推广和实施，对跨国银行的监管将由过去的以东道国当地监管为主逐步走向以母国的并表监管为主。《巴塞尔核心原则》关于跨国银行的监管“突出强调母国监管为主，要求东道国应从信息、法律等方面配合母国监管的有效实施。”[viii] 目前，中国作为东道国在监管外资银行方面所存在的主要问题是如何统一内外资银行的监管尺度以及如何与银行母国当局分享信息。另外，中国现有关于银行境外分支机构的监管制度尚不健全，与国际水准还相差较大的距离。尤其值得关注的是，实施并表监管还存在一定的障碍，如有关监管法规不健全，监管标准不一致、不协调；有关监管合作及信息交换的双边或多边制度尚未普遍建立。
此外，银行监管不是孤立的，要维护金融体系的稳定，保护存款人的利益，必须有良好的基础条件，诸如有效的市场秩序、独立的审计制度、完全有效的支付清算系统等等。在这方面，中国还需进一步发展和完善。
注释：
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[1] 这些条例和规章包括《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行规定》、《商业银行授权授信管理暂
行办法》、《贷款通则》、《商业银行资产负债比例管理监控、监测指标》、《商业银行资产负债比例管
理考核办法》、《非现场稽核监督暂行规定》、《加强金融机构内部控制的指导原则》等。
[2] 其中，涉及外资金融机构管理的有《外资金融机构管理条例》及其《实施细则》、《外国金融机构驻
华代表机构管理办法》等；涉及境外中资金融机构管理的有《境外金融机构管理办法》等。
[3] 参见《中国人民银行法》第30－34条。
[4] 参见《中国人民银行法》第64条、74、75条
[5] 银监会履行职责伊始，主席刘明康提出了三大工作重点：1、促进银行继续降低不良贷款比例，防范
和化解金融风险；2、深化国有独资商业银行改革并在此基础上实行股份制改造；3、加快农村金融体制改
革。提出了六条监管标准：1、要促进金融稳定和金融创新共同发展；2、要努力提升我国金融业在国际金
融服务中的竞争力；3、对各类监管设限要科学、合理，有所为有所不为，减少一切不必要的限制；4、鼓
励公平竞争、反对无序竞争；5、对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制；6要高效、节约地使
用一切监管资源。（资料来源：中华财会网）
引用资料：
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[i]陈安 主编 《国际经济法专论》（下册）高等教育出版社2002年7月第一版 第848页。
[ii]余劲松 主编 《国际经济法问题专论》武汉大学出版社2003年第一版第418页。
[iii]余劲松 主编 《国际经济法问题专论》武汉大学出版社2003年第一版第430页。
[iv]刘丰名 著 《巴塞尔协议与国际金融法》武汉测绘科技出版社1994年第一版 第25－30页。
[v]陈安 主编 《国际经济法专论》（下册）高等教育出版社2002年7月第一版 第854页。
[vi]中华财会网 2003-07-09 《完善银行业监管法律制度的构想》
[vii]万辉 等 著《商业银行内部控制的演进及我行内控建设新举措》发表于《金融论坛》2003年第4期。
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[viii]陈安 主编 《国际经济法专论》（下册）高等教育出版社2002年7月第一版 第854页。
汪泂 2006年10月3日于重庆渝北水天一色