汪 泂
三、展望：对发展和完善中国银行业监管体制的若干建议
（一）不断健全和完善银行法律制度，按照《巴塞尔核心原则》的要求建立有效银行监管体系。有效银行监管是《巴塞尔核心原则》提出的一个概念。它以风险管理为基础，以审慎监管为特征，以确保银行业稳健经营并保有充足的抵御业务风险的能力为目标，是稳健的经济环境的一个必要组成部分，是构成一个国家金融稳定的关键因素。有效银行监管不可能完全由市场这只“看不见的手”自法地提供，而必须通过健全有关银行立法以及制定和实施审慎监管法规和要求来实现。因此，健全和完善银行法律制度是我国建立有效银行监管体系的前提和基础。就目前实际而言，虽然银行立法已初具规模，但还存在诸多问题。一方面，许多法律规范相对过时，不能适应已经变化了的银行业发展及其监管状况，[1] 特别是由于金融创新的迅猛发展，有关法规已明显滞后于银行业现状；[2]另一方面，现有法律法规也存在不协调、不衔接甚至相互冲突的现象。[3] 因此，应在及时清理现有法律法规的基础上，修改或废除已过时的各类法律法规；对某些立法盲点予以填补；对那些过于原则抽象、操作性不强的法律条款制定相应的实施细则。在健全和完善相关法律法规时，应按照《巴塞尔核心原则》的要求，着重考虑以下几个方面：1、监管的主要目的应在于保持金融体系的稳定性和信心，据以降低存款人及其他债权人的损失风险；2、注重建立良好的公司治理结构，强化市场透明度和市场监督机制，提高市场的约束作用；3、在赋予监管者以必要的独立性和法定的监管权力及手段的同时，应当明确要求监管机构及其工作人员得全面了解银行所涉及各类业务的性质；并通过制定和实施最低审慎标准和要求以确保银行本身能够识别、评估、监测和控制其所面临的各种风险，避免运用行政手段直接干预和控制银行业经营；4、必须确保银行具有足够的资源去承受其业务风险，这些资源包括充足的资本、完善的管理体制和有效的内部控制制度等；5、随着金融对外开放和银行跨国经营的发展，有关法律、法规的制定还应考虑国际监管合作所涉及的法律问题。
（二）强化银监会的监管力度，全面推行风险管理。随着《巴塞尔核心原则》的推广和实施，国际银行业进入了一个对风险进行全面管理的新时期。我国的银行监管要跟上国际步伐，就必须更新观念，参照核心原则的要求，对商业银行全面实行风险管理。
1、强化风险意识，树立风险管理观念。我国商业银行的经营在一定程度上仍受政府指令性计划控制。银行监管一般也只局限于合规性监管。因此，无论是银行高级管理层，还是监管当局，都未形成强烈的风险意识。事实上，金融风险始终是与银行业相生相伴的，尤其是在金融全球一体化趋势日渐形成、金融市场竞争日趋激烈、金融环境日益复杂的前提下，使得中国经济金融运行中所潜伏的风险逐步增大。防范和化解金融风险也显得比以往任何时候都重要。因此，作为监管层的银监会应该转变观念，走出以前央行合规性监管的思维定势，树立风险管理的观念。
2、强化银监会的监管力度，重视持续性监管。银监会从中国人民银行分离出来后，单独履行银行业的监管职责。这使得监管者的业务单一化，从而有利于在以前中央银行监管的基础上就监管的广度和深度进一步强化。同时，银监会应改变以往银行监管不重视持续性监管的错误做法，按照核心原则的要求，实施和强化持续性监管，做到：现场检查与非现场稽核并重；合规性监管与风险性监管并重；对银行管理层的监督与对整个机构运作的监管并重；单一监管和并表监管并重。
3、在全面推行和强化商业银行资产负债比例管理和风险管理的基础上建立银行风险预警体系。资产负债比例管理和风险管理已经成为西方各商业银行经营管理的的重要方法和手段。是西方银行业在百余年来的发展经营中沉淀和总结出的行之有效的管理方法。银监会对银行监管应该避免行政式的介入，而应在识别、监测和控制各种银行风险的基础上，参照资产负债比例管理和风险管理的指标和方法对银行业进行约束和考核。促使商业银行的经营管理方法和国际接轨，以期稳健经营，防范和化解金融风险。在商业银行全面推行和强化商业银行资产负债比例管理和风险管理前提下，监管机构应建立银行风险预警指标体系。风险预警指标体系是由各种反映风险警情、警兆、警源及变动趋势的组织形式和具体指标等构成的有机整体。[4]可以对银行运行过程中可能发生的资产损失和银行体系遭受破坏的可能性进行分析、预报，为银行安全运行提供对策和建议。
（三）完善商业银行的内部控制制度建设。银行业如果没有形成完善的内部控制制度，那监管者所进行的外部监管就不可能奏效。“有效的银行监管不仅需要监管者的有效外部监管，而且需要银行自身建立有效防范风险的内部控制制度。”[i]相对于发达国家而言，我国银行业缺乏自律的传统，自我管理，自我约束力较差，内控制度缺陷重重。针对实际情况，应该做好以下几方面的改革措施：“1、合理设置内控机构。以我国商业银行为例，虽然较为普遍地设立了内部稽核机构，但目前多数归各分支机构管辖，独立性和权威性不足，应借鉴国外经验，设立对最高权利机构负责的内审机构，以确保最高管理者关注实践中发现的任何问题。只有这样才能使内部监管的最高权威地位得到明确。2、建立金融机构内部控制的稽核评价制度。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制度显得尤为重要。3、充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。利用计算机这一现代化工具，实现信息采集、加工处理、传输的自动化，实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法库，实现快速、准确、合理的预测和分析，提供内部控制的信息来源和最终决策支持。4、修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。”[ii]
（四）加强对外监管合作，实施有效并表监管。对跨国银行的监管是《巴塞尔核心原则》的一项重要内容。“它从母国监管者的责任和东道国监管者的责任两个方面对跨国银行监管的国际合作提出了要求。第一，母国监管者的责任。作为实施并表监管的一部分，银行监管者必须对其活跃的国际性银行实施全球性并表监管，必须对这些银行组织在世界各地从事的所有业务，尤其是其外国分行、附属机构和合资机构从事的各项业务，进行充分的监控并适用适当的审慎准则。并表监管的一个关键因素是与各有关监管者，特别是东道国监管当局建立联系并交换信息。第二，东道国监管当局的责任。要求东道国银行监管者必须要求外国银行按东道国国内机构所遵循的同样的高标准从事当地业务，并有权分享母国监管当局为实施并表监管目的所需的信息。”[iii] 按照如是要求，我国在如何加强和完善对银行境外机构的监管制度应该做好以下几方面工作[5]：
1、健全涉外法律制度，实施有效并表监管。首先，建立健全有关法规是实施有效并表监管的前提。如前所述，我国银行法制不甚健全。当前，应制定和完善有关的法规和行政规章，确立严格的“对外许可”审批制度、定期报表制度、重大事项报告制度、系统内部控制制度、跨境现场检查制度、监管信息保密制度等，为有效并表监管的实施提供法律依据和保证。其次，确保银行总行对其境外分支机构实施有效控制是有效并表监管的基本内容。总行对境外分支行的有效控制应该包括监督内部控制制度的遵守情况、定期报表制度的执行情况、重大事项报告制度的执行情况等。尤其是当境外分支行和总行所从事的业务不一致时，应当考虑建立一整套风险防范机制，以保证总行及时评估和监测境外的各种风险隐患，并予以及时防范和化解。再次，加大审慎监管力度是实施有效并表监管的一个重要保障。考虑到海外金融业务的复杂性和风险性，对银行跨国经营的监管应力求审慎。这主要是指从严掌握“对外许可”条件和加强持续性监管两个方面。且两手都要抓，两手都要硬。
2、加强对外监管合作，建立信息交换制度。由于银行境外机构的跨国性及其海外业务的复杂性所致，对银行境外机构的监管具有许多国内银行监管所不具有的法律问题。例如境外机构的信息获取问题、境外现场检查问题。该类问题不仅涉及两国的法律制度，往往还涉及国家主权等敏感事项。因此，我国监管当局理应加强对外合作。1）、考虑在对等互惠的基础上，与各东道国监管当局建立定期联系。2）、就监管信息交换事项与有关东道国国家的监管者建立双边或多边合作安排。例如采取谅解备忘录或换文等形式，确定合作各方分享信息的种类和范围、提供信息的方式和跨国现场检查的便利，并规定信息保密义务，以确保各方均可在有效监管所必需的范围内获得有关银行机构的信息。
注释：
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[1] 例如，银监会宣告成立后，银监会行使银行业监管的职能需要有明确的法律地位和适度的独立性，《中国人民银行法》、《商业银行法》对此应作相应的规定，修改相关法律、法规，确立银监会的法律地位迫在眉睫。
[2] 例如如多新金融业务，如金融租赁、商业代理、金融衍生工具等需要制定出相应规章。
[3] 我国现行的银行监管法制体系主要是由两个基本法律《人民银行法》、《商业银行法》和国务院的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章三个层级构成。但不协调，相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或抵触。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复尤为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24(第一项)、29(第一款)62、63、64、68等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定。
[4] 银行风险预警指标体系可包括：反映货币流通状况的指标体系；反映资本风险状况的指标体系；反映信贷收支状况的指标体系；反映国际业务状况的指标体系；反映利率风险的指标体系；反映债券市场风险的指标体系；反映流动性风险的指标体系；反映经营风险的指标体系
[5] 对于外资银行的监管，从其性质上说其实是涉及外资银行的国民待遇问题。因此，本文不作赘述。
引用资料：
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[i]余劲松 主编 《国际经济法问题专论》武汉大学出版社2003年第一版第441页。
[ii]郭慧文 张文棋 张小芹 著《国际金融监管的发展趋势及启示》 发表于《亚太经济》2002年第1期
。
[iii]余劲松 主编 《国际经济法问题专论》武汉大学出版社2003年第一版第442页。
汪泂 2006年10月3日于重庆渝北水天一色