怀抱利器志向高，
怵逆法曹难出招。
江湖路上惊回首，
杀人尽是砍柴刀。
以这样一首诗开始这篇关于中国法律服务市场的文章，或许显得有点莫名其妙。这首诗来自中国律师网互动社区上的一个帖子，作者是一位吉林长春的律师，而帖子的标题叫作《律师与法律工作者出庭记》。在我看来，这是对中国的法律服务市场上律师所面临的各种竞争的最生动描述之一。
所谓“法律工作者”或者“法工”，是中国的许多律师对他们在法律服务市场上的最主要竞争对手——基层法律服务工作者——的简称。截止到2003年底，中国已经有13万律师，而全国各地的基层法律服务工作者（以下简称为“基层法律工作者”）的总数在2000年就达到了12万，并且在很长一段时间里一直多于律师的数量。直到今天，在大多数中小城市里，基层法律工作者的数量都是律师数量的几倍甚至十几倍。此外，中国的法律服务市场上还有超过10万的企业法律顾问、约5万名司法助理员、近2万名公证员、数千名专利代理人和商标代理人、上百个近年来迅速膨胀的外国律师事务所代表处、数量可观的公检法离退休人员以及数不胜数的“黑律师”“土律师”……是的，这与其说是一个市场，不如说是一个江湖，江湖里有着形形色色的人群和门派，手持屠龙刀、倚天剑乃至砍柴刀的侠客们每天都在为争夺各种法律业务而上演着一幕幕的快意恩仇。
更令人叹为观止的是，管理和规范这个显得十分混乱的法律服务市场的政府机构也并非只有一个部门，而同样是五花八门——管理律师、公证员与外国律师事务所的是司法部的律师公证司，管理基层法律工作者的是司法部的基层司，管理企业法律顾问的是原来的经贸委、现在的国资委，管理专利代理人的是知识产权局，管理商标代理人的是工商局下属的商标局，而那些并未形成正式职业的法律服务提供者（非国有企业的法务人员、公检法离退休人员、“黑律师”等等）则尚处于国家的管理规范体系之外。我们发现，这个本已混乱不堪的江湖里的恩恩怨怨并不是故事的全部，在壁垒林立的衙门里似乎有着与江湖上一样的刀光剑影和血海深仇。于是，这个关于中国法律服务市场的故事，也就成了一个关于江湖与衙门的故事。而贯穿故事始终的那条线索，并非绝世无双的倚天剑或者屠龙刀，而是漫山遍野的砍柴刀。
因此，就让我们从砍柴刀谈起。文章开头提到的那首诗中的“砍柴刀”，事实上指的就是基层法律工作者。为了解决改革开放后法律服务需求高速增长与律师数量极度短缺的矛盾，这个法律职业早在1980年代初就在北京、辽宁、广东、福建等地的乡镇、街道里逐渐出现，司法部于1984年开始在全国范围内推广这些经验，并通过1987年的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》、1991年的《乡镇法律服务业务工作细则》以及2000年的《基层法律服务所管理办法》与《基层法律服务工作者管理办法》等一系列部委规章正式确立了基层法律工作者在法律服务市场上的地位。根据《基层法律服务工作者管理办法》第6-8条的规定，成为一名基层法律工作者需要具有高中或中专以上学历，通过由司法部统一组织、省级司法行政机关负责承办的执业资格考试，取得基层法律工作者执业资格。此外，具有高等院校法学本科以上学历的，或者具有大专以上学历并从事审判、检察、司法行政业务工作或者人大、政府法制工作已满五年的，则可以免试而通过申请考核取得基层法律工作者执业资格。如果与《律师法》第6-8条关于律师资格的规定（本科学历、司法考试、一年实习期）相比，显而易见，基层法律工作者的行业准入标准比律师业的准入标准要低得多——这或许就是“砍柴刀”这一称谓的来源。
虽然这两个法律职业的准入标准大相径庭，但在业务范围上，二者的区别却并不明显。根据《乡镇法律服务业务工作细则》的规定，基层法律工作者可以在民事、经济、行政案件中担任代理人参加诉讼活动，担任政府、企事业单位以及公民个人的法律顾问，代理非诉讼法律事务，主持调解纠纷，代写法律文书，协助办理公证，并解答包括刑事问题在内的各种法律询问。对比一下《律师法》第25条关于律师业务范围的规定，很多人都会惊奇地发现，除了不能代理刑事诉讼案件之外，基层法律工作者的业务范围几乎包括了律师的全部业务范围！也就是说，砍柴刀不但能杀人，而且几乎可以横行天下……当然，事实上，在金融、证券、投资、公司并购等服务于大中型企业的法律业务里，基层法律工作者是很难占有一席之地的；但另一方面，在13万中国律师里，能够有机会从事这些高端业务的律师也同样少之有少，而且几乎全部集中于北京、上海、深圳等几个城市的少数大型律师事务所里。因此，在绝大多数“怀抱利器”的中国律师们的业务版图里，都遍布着手持砍柴刀的基层法律工作者。于是，一场血雨腥风的大混战，自然就不可避免了。
在很多律师的眼里，来自于基层法律工作者的竞争事实上是一种不公平竞争。除了较低的行业准入标准与较为宽松的行业管理之外，与司法行政机关的密切关联也使基层法律工作者在执业过程中享受着一些优势。自1990年代中国律师事务所逐步“脱钩”改制以来，律师事务所与地方各级司法行政机关在形式上已经没有太多关联，大多数律师都是在以一种类似于“个体户”的方式执业，而基层法律服务所却在相当长的时间里一直与当地乡镇、街道的司法科、司法所是“一个机构、三块牌子”。具体而言，基层的司法科科长（或者司法助理员）同时也是司法所的所长和法律服务所的主任，既主管基层的司法行政工作（如调解纠纷、宣传法制等），又主持法律服务所的经营管理。而法律服务所的其他人员大都不占国家编制，来自社会各行各业，他们没有固定的工资，平时都是自己办案子并获得提成。1990年代以来，在许多地方还出现了“挂牌所”和“社会所”的现象——所谓“挂牌所”，是指法律服务所中只要有一个人取得了律师资格，那么在执业过程中就可以挂律师事务所的牌子；所谓“社会所”，是指法律服务所并不附属于某个乡镇、街道，也不承担基层司法行政工作，而是经市司法局或区县司法局审批而对社会提供法律服务。“挂牌所”的推广使法律服务所与律师事务所之间的界限变得模糊，也为当事人区分律师与基层法律工作者制造了很大障碍。而“社会所”的大量出现则使基层法律工作者的数量进一步扩大，例如，在2000年，北京市律师的数量首次超过了4000人，而基层法律工作者的数量在同一年也达到了4000多人，全市共有400多家法律服务所，几个城区甚至出现了年收入几百万元乃至上千万元的法律服务所。虽然近年来这两种组织形式在很多地方已经逐渐被禁止，但其一度大量存在的事实对基层法律服务市场的混乱状况无疑起到了推波助澜的作用。
由于法律服务所与司法行政机关、当地政府和法院都有着千丝万缕的联系，而不少基层法律工作者也有在公检法部门工作的经历或背景，他们在办案过程中就得到了许多便利。例如，一些法律服务所门口同时也挂着司法局的牌子；一些基层法律工作者穿着司法行政机关的制服甚至警服出庭；一些退休或辞职的法官、检察官摇身一变成了基层法律工作者，直接利用其在法院、检察院的关系办案，甚至出现了审判席上的几位法官都曾是案件代理人的下属的情况。当律师袍在2003年开始推广后不久，一些地方的司法局就开始为基层法律工作者订制与律师袍相近的服装，还有的基层法律工作者甚至直接穿着律师袍出庭。另外，有许多法律服务所的牌子上都写着与“律师事务所”非常相似的“法律事务所”，在当事人称他们为律师的时候也并不否认。所有这些现象的一个直接后果，就是使当事人分不清律师与基层法律工作者之间的区别，甚至认为这些收费相对低廉的“律师”在办案中还有不少优势。而一旦基层法律工作者所提供的廉价法律服务出现了问题，当事人往往会投诉到律协或者直接向媒体揭露，甚至连包括中央电视台在内的许多主要媒体，在报道中都经常将基层法律工作者误认为律师而加以批判。这就极大地影响了中国律师的公众形象，也使得律师们对来自基层法律工作者的竞争深恶痛绝。
许多律师都坚定地认为，基层法律工作者向当事人有偿提供法律服务是一种应当被依法取缔的违法现象。这是因为，《律师法》第14条规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”；同时，该法第46条第2款也规定：“没有取得律师执业证书，为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务的，由所在地的县级以上地方人民政府司法行政部门责令停止非法执业，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下罚款”。虽然《基层法律服务所管理办法》与《基层法律服务工作者管理办法》中规定基层法律工作者可以从事法律服务并获得报酬，但根据《立法法》第79条的规定，《律师法》的效力应当高于这两个司法部的规章。因此，律师们往往主张，司法部规章中与《律师法》规定相冲突的部分是无效的，而基层法律工作者的存在也就失去了其合法性。
然而，值得深思的是，作为律师与基层法律工作者的共同主管部门，司法部为什么会在《律师法》实施几年之后在上述两个规章中做出与该法明显相违背的规定呢？这便将我们的讨论由江湖引入了衙门——在江湖上或明或暗的刀光剑影背后，掌控着生杀大权的衙门里究竟发生了什么？如前所述，律师与基层法律工作者分别是由司法部的律师公证工作指导司（以下简称为“律公司”）与基层工作指导司（以下简称为“基层司”）进行管理的，而这两个部门之间对于限制或取消法律服务所的问题一直存在着很大分歧。司法部，包括各省的司法厅、司法局，都是一个副部长、副厅长或者副局长主管律公和基层两个部门，这两个部门就像他们的左右手一样。律师界对取消法律服务所的呼声已久，司法部的历任部长对这一状况也都非常清楚，但两个主管部门之间的分歧却不是那么容易调和的。而司法部的政绩在很大程度上也要靠基层法律服务来体现——没有了法律服务所，也就没有了基层法律服务蓬勃发展的那些数据，每年向全国人大和媒体汇报时，司法部的“工作成果”也自然就少了很多。此外，在基层法律服务已经发展到10余万人，利用国家资源为社会创造了大量工作机会的情况下，司法部的领导们也很难有勇气砸烂这么多人的饭碗。
除了以上这些原因外，法律服务所对于司法行政机关的高额经济利益则是其存在的一个更为直接的原因。让我们来算一笔简单的帐：每年一个基层法律工作者要向当地区县司法局交两千多元注册费，一个法律服务所上缴的注册费大约有两三万元，如果这个区县有10个乡镇街道的话，每个乡镇街道都设有一个法律服务所，那么区县司法局每年的注册费收入就是20-30万元，而在不隶属于乡镇街道的“社会所”大量存在的地方，这笔收入就会更高。相比之下，中国还有206个区县没有律师，全国大多数区县的律师数量都大大少于基层法律工作者的数量，即使是位于北京郊区的延庆县，也还只有一个律师事务所。在这种状况下，区县司法局从律师事务所收取的注册费就要远远少于从当地的法律服务所收取的费用。在北京、上海等大城市里这笔注册费收入或许还不算什么，但对于绝大多数地方司法行政机关而言，基层法律服务的存在就意味着源源不断的经济利益。
可见，原本为解决律师数量短缺问题而以补充性的角色出现的基层法律服务，在二十年后的今天，已经发展成了司法部与各地方司法局实现其部门利益的不可或缺的载体。虽然2002年以来司法部的领导不断在各种场合里强调，基层法律工作者要“在三至五年内退出大中城市、退出诉讼领域”，但基本上是“雷声大、雨点小”；而另一方面，在2004年《行政许可法》的颁布实施使基层法律服务失去了合法性之后，司法部则迅速开始就这一问题向国务院审批立项，以使法律服务所的存在得以合法地延续下去。有了衙门和官差的这种种保护，成本低廉的砍柴刀杀人遍野也就是自然而然的结果了。而多少在象牙塔内苦修数年才修成正果的中国律师，却只能面对着江湖上的狼藉与衙门里的勾当一声长叹，感叹自己的生不逢时。
有人也许会说，这些在砍柴刀的包围中徒叹自己生不逢时的律师，不过是江湖上的一些小角色，而那些真正手持倚天剑或是屠龙刀的大侠，仍然可以笑傲江湖，根本不用理睬这些街头巷尾的小打小闹。是的，对于那些客户都是大型企业，业务类型主要是公司、证券、金融、房地产、投资、知识产权等高端法律服务的律师而言，并不存在什么来自基层法律工作者或者“黑律师”“土律师”的竞争，但这是否就意味着这些占整个中国律师数量不足二十分之一的“精英”们就可以高枕无忧了呢？答案是否定的。因为即使是在“华山论剑”的江湖至高点上，也聚集着多个门派——企业法律顾问、外国律所驻华办事处、知识产权公司甚至一些社会咨询公司，都在高端法律服务市场上分了律师的一杯羹。于是，即使是那些名震江湖的大侠，在拔剑四顾的时候，也常常会感到不寒而栗。
在企业法律服务中与律师“并肩作战”的是企业法律顾问。这一在国外通常被称为in-house counsel的职业是指在企业内部提供法律服务的法律专业人员，这些人员往往具有律师资格，但不向其所属企业之外的社会公众提供法律服务。而在中国的国有企业里，“企业法律顾问”则不仅是一种职业的称谓，而且是一种企业内部的职称。根据1997年国家经贸委颁布的《企业法律顾问管理办法》与《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》，企业法律顾问是指具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任并经注册机关注册后从事企业法律事务工作的企业内部专业人员。他们有着不同于律师资格考试（即现在的司法考试）的一年一度的企业法律顾问资格考试，也有着区别于律师执业证的企业法律顾问执业资格证书。就具体工作而言，拥有企业法律顾问的国有企业的日常法律事务往往由内部法律顾问处理，只有遇到较为复杂的案件或项目时才会到律师事务所聘请律师。因此，在对国企的法律服务中，企业法律顾问与律师之间事实上形成了一种分工，而与国外企业的内部法律顾问与外部律师之间的分工相比，这一分工的特殊性在于它是由国家通过考试、资格、管理等方式将两部分法律专业人员截然分开，从而形成了两个相对独立的法律职业。
这一企业法律服务与社会法律服务分立的做法的历史可以追溯到1980年代初，当时的国家经委开始搞企业法律服务，目的是培养企业内部法律人才，加强企业管理，依法经营、依法治厂。1985年经委改成了体改委，1993年体改委又改成了经贸委，但无论是国家经委还是后来的体改委、经贸委，在企业法律顾问制度上都采用了苏联和波兰的双轨制模式，即律师和企业法律顾问分立，一个负责社会法律服务，一个负责企业法律服务。司法部虽然也或多或少地参与了企业法律顾问制度的建设过程，并且在名义上与体改委、经贸委共同拥有对这一法律职业的管理权，但实际上企业法律顾问一直都是由主管国有企业的行政机构来进行管理和规范的，从最初的经委到体改委、经贸委，再到现在的国资委，都是如此。而对于对大多数法律职业（律师、基层法律工作者、公证员、外国律师事务所等等）都拥有管辖权的司法部而言，这一状况自然是很不理想的。于是，在1990年代企业法律顾问制度在国企中发展壮大的同时，司法部与经贸委之间也展开了一场争夺管理权的十年“大战”，但直到2002年，司法部也没有取得任何对企业法律顾问的实质性管理权。
在衙门之间的权力争夺愈演愈烈的时候，江湖上的争斗却显得有些悄无声息。虽然在企业法律顾问制度正式化的初期，许多律师曾经表现出了一些担心，但事实上企业法律顾问的存在对律师的企业法律服务并未造成灾难性的冲击。由于企业法律顾问所从事的基本上是企业的日常法律工作，其工作的专业性与复杂程度并不高，在各个法律领域的分化逐渐明显的情况下，复杂的诉讼案件或者专业化程度很高的法律项目（如公司上市、并购等）中往往还是需要聘请律师，因此律师所失去的只不过是一些相对简单、收益也较低的法律业务。这部分企业法律服务的内部化也使一部分律师和未取得律师资格的法律专业人员由社会法律服务分流到了企业法律服务，事实上形成了一种较为稳定的社会分工，这与个人法律服务中律师和基层法律工作者之间由于工作范围重叠而产生的激烈冲突形成了鲜明对照。
然而，这种相对稳定的市场状况在2002年开始被司法部的一项新政策所打破，这便是“公司律师”与“公职律师”的试点工作。所谓“公司律师”，是指具有律师资格或法律职业资格，受雇于企业，经司法行政部门授予公司律师执业资格，专门为企业提供法律服务的专业律师。所谓“公职律师”，是指具有律师资格或法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，经司法行政部门授予公职律师执业资格，由政府支付工资，办理政府法律事务的律师或承担法律援助职责的律师。而无论是公司律师还是公职律师，都被严禁对社会提供有偿法律服务。2002年12月20日，吉林省四家国有大中型企业的19位法律顾问获得了司法部颁发的公司律师执业证，成为中国第一批公司律师，此后公司律师和公职律师的试点工作很快在北京、吉林、福建、河北、广东等一些省市陆续展开。
毫无疑问，公司律师的试点工作对现有的企业法律顾问制度产生了很大的冲击，因为按照司法部的思路，公司律师制度的确立过程将是由企业内部推进的，即首先将国有企业原有的具有律师资格的企业法律顾问发展成为公司律师，而不是使企业外部从事公司法律服务的律师进入企业。也就是说，通过公司律师的试点，司法部以制度创新的方式对经贸委对于企业法律顾问的管理权形成了直接的挑战。显而易见，面对这样一种“明目张胆”的挑战，经贸委绝对不可能视而不见，于是这场衙门之间的争斗就变得更加硝烟弥漫了。2003年初，在公司律师试点工作开展不久之后，国家经贸委就向各省经贸委下发了通知，严禁其下属的各级国有企业参与司法行政机关组织的公司律师试点，同时强调只有经贸委对于企业法律顾问才具有管理权。而在这一禁止措施实施之后不久，国家经贸委在2003年4月政府各部委的重组过程中被撤销并重组为新的国资委。与1990年代在中国经济高速发展过程中起到关键作用的经贸委相比，国资委的管理权限要小得多，但企业法律顾问制度依然处于其管辖范围之内。在2003年5月13日通过实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》以及同年12月起草的《国有及国有控股企业法律顾问管理办法》（征求意见稿）中，国资委都明确主张要巩固企业法律顾问制度，同时继续加强“企业法律总顾问”（CLO）制度的建设工作。此外，国资委还就企业法律顾问与公司律师的问题向国务院请示，国务院也就此问题在司法部和国资委之间进行了协调，导致公司律师的试点工作在2004年暂停了一段时间。
直到今天，司法部仍然在进行公司律师制度的推广，国资委也还在继续建设企业法律顾问制度，这样一种两个并立的政府部门试图用两种互不相容的制度来管理和规范同一个法律职业的现象，在世界各国法律职业的发展过程中，是并不多见的。而对于江湖上的律师与企业法律顾问而言，公司律师制度的出台则让二者之间本来相对稳定的分工合作关系重新显得矛盾起来：企业法律顾问们在两种资格证书与两个部门的管理面前感到无所适从，对自己的职业身份产生了一些认同上的障碍；律师们则开始担心公司律师制度的发展将使更多的企业法律顾问取得律师资格并能够对企业提供更大范围的法律服务，从而减少企业聘请外部律师的机会。此外，一直没有受到政府直接管理的非国有或国有控股企业（如民营企业、外资企业）的内部法律顾问，是否也会在公司律师制度推广之后被逐渐纳入司法部管理的轨道，也是值得关注的。而更重要的是，很多律师都担心公司律师、公职律师的出现将使本已混乱不堪的法律服务市场显得更加混乱，如何有效防止公司律师、公职律师利用其律师资格面向社会提供有偿法律服务，是一个十分重要的问题。在基层法律工作者的砍柴刀已经漫山遍野的情况下，如果身处衙门与富贾的院墙里的法律顾问们都拥有了律师的利刃，一旦他们在月黑风高的时候越墙而出，江湖上就免不了又留下许多血案。
可见，衙门里的明争暗斗不但可以保护砍柴刀，还可能让原本各门派相安无事的江湖变得一片狼藉。而参与这些争斗的衙门不仅仅有司法部和经贸委，还包括工商局和知识产权局。在对于知识产权类法律业务的管理与规范的问题上，司法部与工商局、知识产权局之间也一直存在着类似的分歧，而作为这些分歧的后果，从事专利代理与商标代理业务的律师往往也要取得专利代理人或者商标代理人的资格，一些大型律师事务所也设立了同名的知识产权公司，与市场上的专利代理与商标代理机构进行竞争。而在利润最高的涉外法律服务方面，司法部对于外国律师事务所的种种限制同样使从事这类业务的中国律师面临着两难境地：一方面，如果加入外国所的驻华办事处，那么自己的律师执业证就要被吊销，而且所从事的法律业务也将被限制在非常狭小的范围内；而如果加入国内所，却又无法受到最系统、最规范的法律训练，因为直到今天，即使是国内最好的律师事务所也还没有能力独立承担一些最高端的法律业务。于是在涉外业务方面中国所和外国所之间就形成了一种若即若离的关系：外国所具有高度专业的专业技能，却没有资格解释中国法律；而中国所的状况则恰恰相反。衙门所设置的行业壁垒让二者都显得无所适从。
于是，纵观整个江湖，无论是从事哪一类法律业务的律师，都面临着来自其它法律职业或者群体的竞争，而衙门的干预则使这些本可以痛快淋漓的厮杀变得晦涩无力。当然，衙门的触角也并非无处不在，在江湖上那些鲜有衙门官差问津的阴暗角落里，还藏匿着许多毛贼、隐士甚至身怀绝技的武林高手。在这个至今还允许公民代理、还有206个县没有律师的国度里，“黑律师”“土律师”的泛滥并不会令人感到惊奇。而除了这些或许连砍柴刀都没有的毛贼之外，本该隐匿于山水之间的法学教师与公检法离退休人员也常常会神龙见首不见尾地出没于江湖与衙门，让法律服务市场显得更加混乱，也让中国律师在市场上显得更加举步维艰。于是，在司法部2004年“整顿律师”的日子里，多少律师都在抱怨，真正应当整顿的并不是律师，而是这个昏天黑地、尸横遍野的江湖，是江湖上那各式各样的砍柴刀。而在那个诸侯林立的官场里，每个衙门都尽其所能地扩张着自己的权限、分割着江湖上的地盘、榨取着百姓的血汗，却没有人在意，这种以行政手段割裂市场、法律职业各自为战、“无照经营”屡见不鲜的状况，是否有利于法律服务整体质量的提高，是否能够使法律服务的消费者以最低的成本得到最高质量的服务。
写到这里，这个关于江湖、衙门与砍柴刀的故事也该告一段落了。对于每个憧憬着有朝一日能够笑傲江湖的法律侠客而言，在对江湖的险恶、衙门的势利与砍柴刀的泛滥的嗟叹之外，或许还会有一点“拔剑四顾心茫然”的感觉吧。身处这样的一个江湖，练就一身以一当十的武功、打造一柄削铁如泥的利剑是远远不够的，但出路何在，却没有人知道。他们所期待的，或许是通过一次次的浴血厮杀填平江湖上的沟沟壑壑，或许是当衙门和官差们终于良心发现的时候对砍柴刀的查禁和收缴，也或许是更为遥远的一个理想，在未来的某一天，出现一个真正有能力对抗和影响衙门的武林门派，在百姓们对法律侠客行侠仗义的敬仰和传颂里一统江湖。但无论期待如何，衙门里的争斗还会继续，江湖上的恩仇也还会继续，在纷乱的兵刃碰撞声里，每一柄失落的刀剑都会在通向法治之山的青石板路上留下一道痕迹，即使那些曾经握着这些刀剑的人永远不再有机会看到顶峰。
（本文载于《视角》杂志2005年10月刊，作者为刘思达，芝加哥大学社会学系博士候选人，北京大学法学院法学学士，美国律师基金会访问学者。）